第四次土改正在进行

  在相当程度上可以说,建立城乡统一的建设用地市场,不啻一次革命,甚至可以说是第四次土改!

  作者:赵海均

  面对复杂的国际形势和繁重的治理任务,中国唯有改革才能继续前行已经成为各界共识。在转型的重要关头,近日闭幕的十八届三中全会再次让中国的改革站在新的历史起点上。在所有的经济问题中,没有什么比农村的土地改革看起来更重要的了。十八届三中全会的公报和决定指出,要建立公平开放透明的市场规则,完善主要由市场决定价格的机制,建立城乡统一的建设用地市场。与十七届三中会提出"逐步建立城乡统一的建设用地市场",这次将"逐步"两字去掉,显示决策层的决心更加坚定。

  我国自1987年进行土地使用制度改革后,国有土地使用权逐步进入市场进行流转,城市国有土地有偿使用制度已经建立。相较于国有建设用地,农村土地使用权受到了诸多的限制,如《土地管理法》第六十三条规定:农民经济集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。农村建设用地使用权不能直接进行流转,必须先经过国家予以征收,再由政府推向市场。

  在我国城市化快速发展的大趋势下,当国有建设用地供应量有限时,建立集体建设用地使用权直接入市制度成了历史必然。目前,由于缺乏相关的指导和法律规范,土地要素市场在城乡之间发展不平衡、不统一,特别是集体建设用地基本被排斥在土地市场之外,但现实情况却是农村集体建设用地隐形市场活跃,交易行为缺乏法律的保障,违法用地屡禁不止,用地流转权利缺乏可靠保障,造成了土地资产收益的流失。

  城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。要形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系,让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果,要构建新型农业经营体系,赋予农民更多财产权利,推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置,完善城镇化健康发展体制机制,其关键点和突破口就是建立城乡统一的建设用地市场,让农村集体建设土地入市。改革现有的农村集体建设用地使用制度,在符合规划的前提下,推动农村经营向集体建设用地进入市场,与国有建设用地享有平等权益,有利于充分发挥市场配置土地的基础性作用。

  作为最终目标来说,建立城乡统一的建设用地市场,这是建立社会主义市场经济体制的必然要求,也是符合城乡发展一体化要求的。而在构建城乡建设用地统一市场进程中,将面临着一些障碍因素。这些障碍因素既有法规及土地管理体制问题,以及农民生活安全保障制度的缺失,又有农村集体建设用地所有权不明确的因素,还有广大农民与农村集体经济组织的“以土为本”的恋土情结而不肯轻易让渡土地的原因;另外,参与城乡建设用地收益(尤其是农村建设用地收益)分配的主体涉及到中央政府、地方政府、土地使用者、集体组织和农民,在这些利益主体之间能否围绕土地收益而形成一个利益均衡,将影响该市场的发育及其进程。

  在这些障碍因素中,体制最为重要。而改革政府经营土地的制度,必然涉及财政体制、金融体制、投资体制、干部管理体制、各级政府的事权划分乃至区域经济布局、经济社会发展战略等各方面深层次改革,可谓牵一发而动全身。如果其他方面不能联动,可能会减少甚至切断地方政府的建设资金供应,影响经济社会的发展。以此突破,可以改变多年来改革进入“深水区”后的迟滞、胶着状态,重新焕发生机,并从根本上改善党和政府与人民群众的关系。

  说到此,不能不提及中国历史上的土地改革。中国历史上有三次土地改革,第一次是抗日战争时期(1941年),实行地主减租减息、农民交租交息的土地政策;第二次是解放战争时期,在解放区进行土地改革,没收地主土地,废除封建剥削的土地制度,实行“耕者有其田”的土地制度,按农村人口平均分配土地。新中国成立后的“土改”是第三次土地改革。1950年,中央人民政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》,废除封建土地所有制,实行农民阶级的土地所有制。1952年底,全国“土改”基本完成,三亿多无地或少地的农民都分到了土地。

  每一次土改都极大地解放了生产力,促进了经济与社会的发展。30多年前,中国的改革开放以农村的改革为发端,当时的主要任务是解决人民的温饱问题。今后改革的目标是富裕人民,看来仍需从农村突破。三中全会涉及“三农”改革的有关表述充分体现了改革的整体性、城乡发展的高度融合和相互影响,也突出了重点领域的改革,给有关方面的具体改革明确了方向,也展现了非常广阔的改革空间。可以预见,根据三中全会提供的方向,密集的“三农”改革措施将会有步骤地推出。

  因此,在相当程度上可以说,建立城乡统一的建设用地市场,不啻一次革命,甚至可以说是第四次土改!

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