地方债偿债风险远高于审计署估计水平

  关于地方政府性债务偿债风险的论断,显然比现实情形乐观得多,而且也与《结果》中披露的重要数据自相矛盾

  作者:徐振宇

  近日,国家审计署公布了《全国政府性债务审计结果》(以下简称《结果》),截至2013年6月底,全国各级政府负有偿还责任的债务206988.65亿元(其中地方政府108859.17亿元),负有担保责任的债务 29 256.49 亿元(其中地方政府26655.77亿元),可能承担一定救助责任的债务 66 504.56 亿元(其中地方政府43393.72亿元)。由于中央政府负有偿还责任的债务主要是国债债券、国际金融组织和外国政府贷款(占比高达83.72%),这些债务的偿还期限较长,且由中央财政资金偿还,因而偿债风险相对较低。问题的焦点,主要在于数额庞大、结构不合理且仍在不断膨胀的地方政府性债务。

  关于地方政府性债务,《结果》指出:“从债务资金投向看,主要用于基础设施建设和公益性项目,不仅较好地保障了地方经济社会发展的资金需要,推动了民生改善和社会事业发展,而且形成了大量优质资产,大多有经营收入作为偿债来源。”

  以上关于地方政府性债务偿债风险的论断,显然比现实情形乐观得多,而且也与《结果》中披露的重要数据自相矛盾——“在已支出的政府负有偿还责任的债务101 188.77 亿元中,用于市政建设、土地收储、交通运输、保障性住房、教科文卫、农林水利、生态建设等基础性、公益性项目的支出 87 806.13 亿元,占 86.77%。其中,用于土地收储债务形成大量土地储备资产,审计抽查的 34 个重点城市本级截至 2013 年6 月底储备土地 16.02 万公顷;用于城市轨道交通、水热电气等市政建设和高速公路、铁路、机场等交通运输设施建设的债务,不仅形成了相应资产,而且大多有较好的经营性收入;用于公租房、廉租房、经济适用房等保障性住房的债务,也有相应的资产、租金和售房收入。”

  众所周知,基础性、公益性项目虽然稳定,但偿债能力往往是较差的。而且,从中国目前的现实情形看,问题更为严重。

  首先,关于地方政府负有偿还责任的债务中占比高达37%的市政建设形成的债务和占比约17%的土地收储形成的债务。近年来,全国各地尤其是欠发达地区大规模的市政建设(这恰恰是地方政府性债务迅速增长的重要原因),很多都是脱离当地发展水平和实际承受能力的“造城运动”和“化地不化人”的“土地城市化”:城市“建设”日新月异,产业发展严重滞后;土地迅速城市化,人口城市化严重滞后。在这种背景下的市政建设,不太可能具备坚实的偿债基础。很多地方政府都将“收储”的土地出让收入作为偿债基础。正如《结果》所披露的,“地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高”:截至 2012 年底,11 个省级、316 个市级、1396 个县级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额 34865.24 亿元,占省市县三级政府负有偿还责任债务余额 93 642.66 亿元的 37.23%。问题在于,土地出让收入严重依赖于未来房地产价格的持续稳定上涨。在过去10年中,各地的房地产价格的持续快速上涨已经严重透支了未来,房地产泡沫已经积累到高风险水平,今后即便有上涨,涨幅也会非常有限。这也就意味着,今后以土地出让收入作为抵押和偿债基础是脆弱的。

  其次,关于地方政府非常有积极性的交通运输设施项目(其中,地方政府负有偿还责任的债务为13943.06亿元,占比约14%;地方政府负有担保责任的债务13188.99亿元,占比高达51%;政府可能承担一定救助责任的债务13795.32亿元,占比约34%)。近年来,全国尤其是欠发达地区大规模兴建的高速公路、机场等交通运输设施,当然如《结果》中所言形成了“相应资产”,但并未产生“较好的经营性收入”,这些项目的偿债能力是值得怀疑的。只要到广大中西部地区和发达地区的欠发达市县,就会发现一些典型事实:大多数新建成的高速公路建设水准一流,但就是没有多少车在路上行驶;机场的建设标准一流,但就是没有多少航班和吞吐量;很多所谓的“物流产业园区”也“建”得非常好,但就是没有多少货运量和仓储需求。

  至于大量的公租房、廉租房、经济适用房等保障性住房所形成相应的租金和售房收入,显然是不可能弥补相应成本的,不可能作为相应的偿债基础。

  其他形成债务的领域(除工业和能源外)恰恰是地方政府最应该强化的职能,而且所占比重非常有限,完全可以也大多应该由地方财政收入偿债,其偿债风险可基本不予考虑。

  综上所述,我们认为,相关数据和事实并不能很好地支撑《全国政府性债务审计结果》中“债务资金主要用于基础设施建设和公益性项目,不仅较好地保障了地方经济社会发展的资金需要,推动了民生改善和社会事业发展,而且形成了大量优质资产,大多有经营收入作为偿债来源”这一重要结论。国务院关于《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》实施中期评估报告中指出,“大量债务集中在收益水平低且回收期长的基础设施、产能严重过剩的产业和房地产领域,资金周转速度和使用效率下降,处理不好容易引发系统性金融风险。”观点似乎更加客观。换而言之,地方政府性债务的实际偿债风险或远高于审计署估计的水平。

  作者系北京工商大学经济学院副教授 天则经济研究所特约研究员

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