土地改革的“天花板”太低了

 国土资源深化改革领导小组,最多做些敲敲补补,缓和征地矛盾和农民利益补偿的工作。

  作者:菁城子

  中央全面深化改革领导小组成立后,第一个在部委成立的工作小组是“国土资源深化改革领导小组”(以下简称“改革小组”)。此前部委一级设立改革小组的例子只有2009年的“医改小组”(时任副总理的李克强亲任组长),可见多年来土地制度改革的呼声已成气候,当前土地制度限制城市化和经济发展已成共识。

  先说有较大进步的内容。“改革小组”秉承三中全会关于土地问题的描述,“允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股,实行与国有土地同等入市、同权同价”,“限制征地范围,并提出(集体)土地可以租赁、转让、抵押。”这些都有利于提高农村土地利用效率,盘活土地市场,无疑是不小的进步。

  不过在其它方面,倒未见有任何进步,甚至有“反改革”之嫌。据媒体报道,国土资源部已划定土地制度改革的“底线”:不能把农村土地集体所有制改垮、不能把耕地改少、不能把粮食产量改下去、不能损害农民利益。如果这“四不”贯彻落实,改革的天花板无疑非常低,前景实在不可过多乐观。

  “不能把农村土地集体所有制改垮”——从宪法层面上讲没有任何问题。我国宪法规定农村土地实行集体所有制。正是集体所有制,使农民不能真正充分拥有土地权利。农民表面上耕有其田,住有其屋,但是使用和交易被严格限制。宅基地自建房不能随意转让,不能卖给集体以外居民。每户村民宅基地的大小都有严格标准。村民只能承包土地,不能出让、租赁、更不能入市(现在只能以集体名义实现)。这就滋生大量农村腐败问题。很多农村用地处于闲置、荒芜状态,很多村委会和干部则将土地私自转让受益。农民不能从土地发展中获益。这种状况虽然合乎宪法,但是却严重阻碍了城市化进程,损害了农民利益,应该深入改革。“不能把农村土地集体制有所改垮”,实质上是反改革。

  “不能把耕地改少”,这条原则既不可实现,也是错的。随着我国人口增速放缓、粮食产量提高和国际市场开放,对耕地的依赖将逐渐减少。即便政府宣布“坚守18亿亩耕地红线”,也不能改变耕地使用率下降的现状。近期中央领导在农村工作会议上提出,农民可以“非农化”,但耕地绝对不能“非农化”。这意味着,大量农民可以脱离耕地,通过工商业就能致富,耕地只能抛荒。通过保护耕地来实现“粮食安全”,代价是:使农村最重要的资源没有充分利用,大量城市周边土地依旧固守低产出的农业生产。这也是房价高企的一个因素。

  “不能把粮食产量改下去”,这条作为原则是模糊的。最近十年我国耕地总量总体减少,粮食产量却不断突破新高。产量增加的原因有很多,新品种和新技术推广是其一,还有一个重要原因是:政府提高粮食收储价格,加大种粮补贴。近几年我国大米进口从几十万吨飙升到近三百万吨,原因正是国际粮价走低。我国居民吃粮的价格开始世界上很多国家高,农民从粮价上涨的获利,其实也非常有限。

  “不能损害农民利益”。在前面三条原则下,农民利益却变得非常模糊。农民的真正利益是什么?有耕地,有房子,这些都远远不够。如果务农无法赚钱,耕地和房子不能换成其它利益那么它们反而成了负担。只有农民才真正知道自己利益所在。要改变这一点,最好的做法是落实农民权益,让农民自由选择。

  农村国土资源改革的阻力非常大,最大的阻碍来源于观念的落后。将土地特殊看待,生怕农民脱离土地,阻挠农民高效地利用土地,甚至用宪法和国策的形式确定下来,这和三十年前“包产到户、还地于农”的精神是背道而驰的。国土资源深化改革领导小组,最多做些敲敲补补,缓和征地矛盾和农民利益补偿的工作。改革能有多“深化”,实在值得怀疑。

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