中央政府制造了土地财政

  土地财政完全是一个非意图的结果,而且,是中央政府无意中制造了土地财政。学者、媒体不细究原因,把土地财政的板子打在地方政府身上。地方政府背了多年的骂名,土地财政却巍然不动。

  作者:邓新华

  《中国经济周刊》、中国经济研究院联合研究并发布《我国23个省份‘土地财政依赖度’排名报告》,引起大家又对土地财政口诛笔伐。很多人对土地财政恨恨不已,尤其是还没有买房的人。说起土地财政,人们自然而然就想到地方政府的“逐利冲动”,认为是地方政府制造了土地财政,但实际情况却不是这样。

  多年来,地方政府充当了替罪羊。在很多人的想象中,似乎全国的地方政府在不约而同追求土地财政。但是,土地财政完全是一个非意图的结果,而且,是中央政府无意中制造了土地财政。不搞清楚土地财政的来源,骂死地方政府也解决不了这个问题。

  制造土地财政需要哪些条件?最重要的当然是垄断土地供应源。垄断土地供应源的罪魁有哪些?

  第一,招拍挂制度。这个制度是谁制造的?中央政府!招拍挂制度的初衷是土地买卖透明,消除土地腐败。但是,它的非意图结果是土地供应大幅下降。比如,有很多单位有闲置土地,包括学校、工厂、出版社甚至军队等,以前它们可以跟开发商直接协商开发。由于供地渠道多,土地价格很难抬高。但招拍挂推行之后,只有一个土地出口,土地供应就变成可控制的了。

  第二,禁止小产权房入市。在很多人的印象中,禁止小产权房入市似乎是地方政府的土政策,而实际上,它却是全国性的规定。相反,地方政府却有实验宅基地入市的动力。搜一下宅基地入市,即可看到《浙江全面推动农村宅基地入市》、《广东让宅基地入市是将选择权交还给农民》等数年前的报道、评论。

  地方政府为什么有动力推动宅基地入市?很多学者只看到地方政府追求卖地收入,却没有看到,地方政府还有改善投资环境、吸引更多税源的竞争压力。宅基地入市,土地收入收入是下降了,但税源却更充足了。同时,由于吸引到的投资多了,地方官员的就业压力等也减轻了。宅基地入市之所以推进缓慢,责任不在地方政府,而在全国性的土地禁忌。

  第三,18亿亩耕地红线。18亿亩耕地红线是上届政府反复强调的土地政策,而地方政府并没有这个红线。耕地红线的结果是,城郊土地无法被用于建设,但偏远地区土地却在抛荒。对于土红线,一些地方政府的应对之策是,在偏远地区开辟荒地,以获取城郊同等额度的供地指标。这也可以看出,地方政府有增加土地供应的动力,而这种动力却被不当的耕地红线禁忌抑制。

  如果没有以上政策,即便地方政府想追求土地财政,它们也做不到。如果没有以上政策,追求土地财政的结果将会是:既得不到土地财政,还损失了税源。而有了以上政策,即便地方政府不想追求土地财政,土地财政也会自然而然地出现。

  回望房价调控之初,更有利于看清这个问题。2002年之后,房价小幅上涨,很多人呼吁政府调控,而调控的结果大家都看到了,那就是越调越涨。原因无它,调控的思路完全错了。

  本来,房价上涨,应该放松土地供应,但2006年,却出台这么一个文件:《国土资源部关于当前进一步从严土地管理的紧急通知》。其中,第一条“不得违反土地利用总体规划和年度计划用地”、第二条“从严审批各类非农建设用地”特别醒目。也就是说,国土资源部利用调控之机,将土地供应的大权收得更紧了。这当然不怪地方政府,而应该怪上一届政府的调控思路

  从动机上看,中央政府自然没有让地方政府染上土地依赖症的动机。土地财政既不利于经济发展,还引起老百姓对房价的抱怨,绝非中央政府所乐见。但是,在一些良好的动机下出台的政策,违背了经济规律,却出现了中央政府没有想到的结果。

  可惜的是,学者、媒体却不细究原因,把土地财政的板子打在地方政府身上。地方政府背了多年的骂名,土地财政却巍然不动。

  (作者为人文经济学会特约研究员)

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