地方自主发债还需第三方紧跟

  如果不进行充分的信息披露,如何明确地方政府详细的收入和支出信息?又如何为地方政府的债券发行资质进行评级?所以,假如没有建立完善的地方政府信息披露制度,很难从实质上推动地方政府债券发行工作。

  作者:欧阳新周

  5月21日,财政部印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》,经国务院批准,2014年上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还。

  从试点的进程看,此次财政部印发的《办法》无疑前进了一大步。从2011年至今,地方政府自发债试点城市从最初的4个扩容至10个。更重要的是,今年在多方面取得了突破,包含试点省份扩容、还本付息方式、债券期限及额度等,而且首次明确要求试点省市按照有关规定开展债券信用评级,择优选择信用评级机构。

  此次试点地方政府自行发债,是财税改革的重要内容,是探索建立规范的地方政府举债筹资机制的重大里程碑,尤其在当前时点,具有多重意义。

  今年以来,房地产市场步入萧条期,各种崩溃论甚嚣尘上,高度依赖土地财政的各地方政府,纷纷开始尝试推出各种救市政策,甚至连央行副行长都向商业银行发出了奇葩的“政治论”。因此,如果说此前的试点只是为地方政府的长期土地财政探寻新的融资渠道,那么,此次的试点扩容和方案革新则显得尤为迫切。

  但是,对于此次试点方案的扩容和革新,我们依然有不少疑问:如果允许地方政府自行发债,那么如何保证地方政府披露详细的收入和支出信息,甚至未来的投资计划?如果允许地方政府自行还贷,那么如何明确地方政府的借贷主体,以及相应的债权处置机制?一言以蔽之,地方政府自主发债的前提是预算管理及独立的第三方评级。

  在预算管理方面,目前,我国政府的预算管理缺乏约束,如果没有一系列的制度对地方财政进行严格监管和审批,地方政府官员的政绩冲动就是借更多钱制造GDP,将债务留给下任。

  根据审计署公布的数据,截至2013年6月底,全国各级政府负有偿还责任的债务20.70万亿元。考虑或有债务后,全国各级政府债务约30.28万亿元,其中地方政府债务余额17.9万亿元。截至2012年底,全国政府负有偿还责任债务的债务率为105.66%。考虑或有负债后,总债务率为113.41%。整体来看,我国政府债务规模尚处于可控范围,但也不低,一旦放开地方政府自主发债,政府负债规模将迅速扩大,很可能陷入失控境地。

  在第三方评级方面,暂且不论第三方评级机构的资质问题(介于中诚信国际给中铁总公司3A信用评级)。仅从地方政府信息披露情况,在评级的可信度方面,就要打一个很大的折扣。

  近年来,虽然中央政府一直在推动各级政府信息公开,甚至在2007年发布了《中华人民共和国政府信息公开条例》,但是各级政府,尤其是地方政府的信息公开程度远远不足,甚至连监管的要求都达不到,更不用说债券发行的信息披露要求。

  但是,如果不进行充分的信息披露,如何明确地方政府详细的收入和支出信息?又如何为地方政府的债券发行资质进行评级?所以,假如没有建立完善的地方政府信息披露制度,很难从实质上推动地方政府债券发行工作。

  此外,在明确地方政府的借贷主体以及相应的债权处置机制方面,依然需要相应的体制机制建设。如何来界定地方政府的偿债主体及偿债资产?而如何界定地方融资平台在发债中的角色?地方政府违约事件会不会出现?类似底特律这样的城市破产事件应不应该允许发生?这一切都需要进一步明确和机制安排。

  (本文作者系前瞻网分析师)

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