清朝"老虎"为何越打越多、越打越大?

  编者注:自十八大之后,新一届中央领导的反腐力度是近三十年来的最大,一系列腐败官员的相继落马。更有周永康这样的高级官员因为贪腐违纪等被法办,俗称“打老虎”!历史是一面镜子,也是一部教科书。搜狐财经约稿著名的清史研究学者雪珥,通过一篇《盛清反腐:从“打老虎”到“养老虎”》还原历史真相,看看清朝在反腐问题上是怎样的状况?英明的康熙为何装糊涂?严苛的雍正其实很温柔?铁面的乾隆杀不出一个清廉的体制?“老虎”为何越打越多、越打越大?

  乾隆皇帝大约是中国历史上反腐“打老虎”最多的一位君主,不完全统计显示,在乾隆朝,因贪赃而被处死的省部级(“二品”)以上大员近30人。乾隆总共在位60年,平均2年杀一个大员。

  乾隆反腐,甚至到了不留情面的地步:他不仅处决了贵妃之弟高恒,而且在若干年后又处决了高恒的儿子,罪名都是腐败。这大约是中国外戚史上最为悲催的时代。

  “打老虎”数据可观,一方面是说明乾隆反腐的狠劲,另一方面也说明在所谓“盛世”之下贪腐的严峻。学界统计显示,在乾隆朝比较大的4600起弹劾案中,涉及腐败问题的就有589起,占比高达12%,这还仅仅是被记诸史册的大案,与数量更为庞大的“小老虎”乃至苍蝇相比,无非是冰山一角。乾隆朝的贪腐大案,数额一次比一次惊人,最后捅出一个和珅大案,终于创下了中国历史、乃至人类历史上的贪腐记录,甚至有“和珅跌倒、嘉庆吃饱”的民谚。

  “老虎”多,不能都怪乾隆。

  乾隆之前,康熙皇帝反腐也相当有狠劲,甚至将“贪污之吏”视为国家敌人,但是,法网虽密、决心虽大,却奈何制度设计有着先天性的缺陷,在某种程度上“逼官为娼”,比如征收“耗羡”。所谓“耗羡”,是“火耗羡余”的简称。“火耗”,指的是将碎银镕铸成银锭时的损耗;“羡余”,是指粮食在搬运仓储过程中,被鸟吃、老鼠偷造成的损耗,即所谓的“雀耗”、“鼠耗”等。因此,政府在向农民征收皇粮国税时,往往在额定的标准之外,加收一定比例的“火耗”与“羡余”,用以弥补这些损耗。相当来说,“火耗”的额度比“羡余”大得多,因此,“耗羡”在大多数时候主要指的是“火耗”。

  “耗羡”究竟按多大的比例抽取,法无定文,也没有听证会听取民众的意见,完全由具体负责的官员自行决定。这种巨大的弹性,成为寻租的最好工具。尽管清初对这项明代的苛政、暴政报以绝对的警惕,但八旗兵的军刀在对付这种糖衣炮弹面前,突然变得软弱无力,他们能够征服中原,却无法征服贪欲。

  以征收“耗羡”为主的横征私派,已经成为大清官场的常态,康熙皇帝对此心知肚明,但是他也只能在口头上三令五申,实际上却无能为力,因为他知道,“耗羡”背后的横征暴敛,除了官员们自身的修养问题之外,还的确有不得已的因素——体制的问题。

  大清国的财政体制,其“一个中心”就是中央集权,“两个基本点”则是依靠“起运存留”的中央地方分税,及依靠“奏销”的预决算制度。康熙中叶之前,中央几乎垄断了全部财政收入,“存留”的比例极低。康熙中叶之后,略有提升,但直到道光年间,地方“存留”的比例也依然低于25%,财权完全集中在中央。地方要动用财政经费,必须申请。这种过于刚性的“计划经济”财政,极容易陷入“一收就死,一放就乱”的两难处境。

  而“奏销”的预决算核销制度,则要求地方政府按春秋两季或年度,逐级上报财政收支,逐级承担领导责任。这种典型的“强干弱枝”体制下,中央财政一头独大,地方财政几乎被忽略。这带来一个严重的后果,就是地方经济和社会发展的所需资金,以及地方官员的办公经费,没有纳入中央财政的预算,必须就地自筹。这成为地方官员“横征私派”的最大理由,并且是堂皇的理由。

  对此,康熙皇帝只能“难得糊涂”。

  征收耗羡成为大清官场上下默认的潜规则,一边全国上下身体力行,一边却列为敏感词不能说破。领导干部们集体参与这种公开的违纪行为,也为上峰提供了一个随时可以动用的把柄,反而有利于形成干部队伍的凝聚力——开个贪腐的口子,这或许也是帝王之术的一部分?问题是,这种潜规则通过官僚体制的层层放大,最后成为小民的不可承受之重。面对这种“被默许”的腐败,如反腐,则等于自绝于官僚体系,要亡“党”;如继续下去,则迟早官逼民反要亡国。

  雍正皇帝以“严刚苛刻”著称,反腐上雷声虽然十分嘹亮,但雨点并不大。他的策略,基本是承认、顺应“无官不贪”的中国国情,在一定程度上牺牲执政原则,试图换取腐败在可控的范围内运转。典型的就是“耗羡归公”。

  根据雍正的思路,“耗羡归公”就是将耗羡的征收从暗变明,由省为单位统一管理,实行收支两条线,严防坐支,因此可将其纳入官方监管体系,实行阳光收费和阳光开支;“耗羡”的用途,一半左右作为官员的养廉银,弥补“逼官做贼”的体制漏洞,其余的则全部补充到各地的办公经费。

  这一改革,真正的要害在于养廉银的设立,令官员们的切身利益与此项改革息息相关。正因为整个官僚体制成为这一改革的第一受益人,这项改革所受到的阻力,远远低于“摊丁入亩”。从某种程度来说,这场改革是一次对官员的“赎买”,通过对官员们“灰色收入”的体制性“漂白”,换取官员们对规则和体制的尊重。因为这一改革,令“雍正朝无清官”,但贪官也的确不多。

  雍正皇帝“我很凶、但是我很温柔”,还更深刻地体现在他对《大清律》中反腐条款的修订。《大清律例》中的惩贪条款,字面上看似严峻,但在执行中却另有一套,给了贪官们以求生的机会。如果能够在规定时限内退赃,贪官们可以得到减刑。根据这个司法解释,触犯死刑的贪官,实际上有至少3年的退赃时间,在这3年内,死刑并不会执行。如果退赃成功,则可以从死刑立即执行改判为死缓(“缓决”)甚至更轻刑罚,而即便死缓,未必每年会遭勾决,且可能因各种大赦机会而继续减刑、甚至释放。如果退赃没成功,则3年后随时可能被处决。

  乾隆朝的吏治,却并未因为贪官的滚滚人头,而变得更为清廉。乾隆自己就在反腐上看人下菜、执行两套标准。乾隆朝在对待贪腐问题上形成了“一国两制”,一方面是煌煌法律上的严打,另一方面则是毫无规则可循的“议罪银”制度。“议罪银”制度,为贪官、尤其是高级别的贪官们,打开了生路,也令吏治进一步败坏,最终甚至出现了和珅这样的空前巨贪——被割了肉放了血的高官们,依然占据高位,可以通过经营权力将“议罪银”的本钱捞取回来,和珅正是因为掌管“议罪银”的收取,而获得了极大的寻租机会。

  法制上的放任,导致了最后底线的失守,大清国终于成为“老虎”们的天堂:即便被发现查处,无非是退赔赃款;即便无法退赔赃款,无非是坐牢而已。苦了我一个,幸福全家人;坐上几年牢,享用一辈子。从“打老虎”到“养老虎”,这个政权也就开始逐步走入虎穴……

  作者:搜狐财经专栏作家 雪珥 此文为搜狐财经编辑删节版

  全文请点击《盛清反腐:从“打老虎”到“养老虎”

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