地方自主权萎缩害苦中国经济

  李克强部署进一步减税降费,同时加快重大水利工程建设,以公共产品投资促进稳增长调结构,这一切都是为了应对经济的下行压力。然而中国经济为何越来越失去活力?一个可能的因素是地方失去了太多的财权和事权。

  作者:罗天昊

  2月25日,国务院总理李克强主持召开国务院常务会议,确定进一步减税降费措施,同时部署加快重大水利工程建设,以公共产品投资促进稳增长调结构。这一切都是为了应对经济的下行压力。然而中国经济为何越来越失去活力?一个可能的因素是地方失去了太多的财权和事权。

  最近一两年,改革处于攻坚阶段,先收权才能搞改革,否则政令难出中南海,这是很多人,甚至包括市场派的通行看法。

  不过,不久前发生的平江事件,或者隐喻了集权模式的忧患。

  原平江市委书记田自力因为当地火电项目叫停而主动辞职的事件,引起了广泛争议。当初,平江火电项目的落户,因为当地民众的反对而搁浅,而这引起投资方华电集团震怒,为平息各方情绪,田自力不得不选择辞职。

  关于火电项目,平江官方和民间,都十分纠结。华电的火电项目如成功,将带来80亿投资,以及6亿的财政收入,大约是2013年平江工业税收的4倍。同时,火电项目对于环境的影响,也难以预估,官方和民间,均担心对于当地环境,造成毁灭性破坏。此前,平江属于国家生态示范区,拥有优良的生态环境。

  一个地方主政者,因为央企的震怒,而不得不辞职,在国内尚处首次。田自力属于湖南少有的高配干部,即以副厅级而担任平江县委书记。一叶落而知天下秋,田自力的个人困境,以及平江发展的困局,凸显了中国地方发展主导权的逐步萎缩。

  改革开放以来,中国的迅速崛起,其实是得益于前期的持续放权,通过放权,激发了各个地方的发展积极性,最后造就了整个国家的飞跃。正如著名华人经济学家张五常所说,地方竞争,是中国改革开放腾飞的重要因素。而放权,则是地方腾飞的制度性保障。

  但是,最近十五年来,中国部分领域改革,似有倒退的迹象,最明显的体现,就是地方发展权的日益萎缩。

  地方发展自主权,包含两个领域,一个是财权,一个是事权,而这两个权力,都逐步受到了侵蚀。

  上世纪九十年代初开始推行的分税制改革,最后演化为地方财权被变相剥夺。此前,中央和地方的财政,主要靠抽成,即地方按照一定比例上交税收,其余的留给地方自主使用。这种抽成式的财政分配机制,后来由于三个方面的原因,逐步引起了中央不满。一是,部分地方为了少上交,隐瞒当地发展情况,少报GDP,二是,中国改革初期,实行的是非均衡的发展模式,部分后发地区,需要辅助,三是,国家需要相当财力,重点建设一些项目,并发展公共事业。

  分税制的推行,很快就造成了地方财力不足。实行分税制后,中央的财政收入占国家财政收入的比重,从1993年的22%上升到2013年46.6%。其中,刚实行分税制的最初一年,甚至达到了57%,其后一直在50%以上,直到2012年才跌破50%。

  而事实上,分税制之后,中央当初的目的,多数没有达到。地方隐瞒收入,其实可以通过稽查纠正,无需分税连根拔起。而中央的支付转移,则严重畸形,最后演变为大众诟病的排队分钱,比如中央的投入,奥运和世博,就至少在北京和上海身上各自砸了数千亿。而其它很多地方缺钱,嗷嗷待哺,国家也顾不上。严重偏离了分税制的初衷。

  其实,财富集中于中央。最后体现在两个方面特点,一个是财政支出分配不公,国家平衡区域发展,平衡贫富的战略目标没有落实,反滋长了跑部钱进的歪风。中央有钱了,却没有用到刀刃上,最近十几年,国家的机构改革,日益延缓,财政供养人员不停增加,吞噬了增加的税收。地方省下的钱中央并没有用好。

  另外一个隐藏的特点,是央企和国企的重新坐大。整个国家经济效率低下。朱镕基主导的国企改革,特点一个是抓大放小,一个是在竞争性领域退出。而分税制改革,削弱了地方的同时,却逐步壮大了央企和国企。特别是在竞争性领域,很多国企本来应该退出,但是,在得到强大财政补贴之后,低效的央企和国企不仅没有退出竞争性领域,反而上映了国进民退的荒诞剧。最典型的是钢铁行业,低效的山钢,非要兼并赢利能力三倍以上的日钢。最后整个行业产能过剩。

  有一个被忽视的问题是,央企坐大,使地方发展的自主性受到强大打击,各个地方以前展开的发展竞争,更多的是发展本土经济,发展民营经济。而央企的坐大,改变了这种模式,地方竞争,不再是发展本土经济,而是去抱央企的大腿,各个地方,都以和央企联姻为荣,有些地方,动辄引进数千亿甚至上万亿央企投资。类似天津滨海,重庆两江依靠央企崛起的投机主义模式,竟然被追捧,而实实在是发展本土经济,发展民营经济的模式,则被视为落后的模式。纵使是民营经济大省的浙江,广东,最近几年也不得不低头,也开始加大引进央企,广东的东西两翼,大力发展石化和钢铁产业,而浙江的西线,也引进了千亿以上的石化产业。

  不见湛江亲吻市长否?一纸批文,威力如斯,市场的力量,早微如轻风。央企的霸气和地方的卑微,逐步成型。

  地方财权的被削弱是显性的,而地方事权的萎缩,则是隐性的,这一点被很多人忽略。

  自2003年至今,与权力对市场干预日益加强同时进行的,是中央对地方发展的干预日益加强。最近十年,地方事权被逐步削弱。部委的权力,则日益膨胀。尤其是发改委,最近十几年日益膨胀,成为“小国务院”。啥事没它不行,什么都管,从行业来说,汽油定价,药品定价,他都管。从地方来说,谁搞开发区,它都要插一杠子,不批准就不能搞。谁是国家级,都要它亲自加冕,亲自戴上帽子才算数。

  某种意义上说,地方去北京跑部钱进,不仅是求财,更多是去求名分,求政策优惠的。中央剥夺了地方相当多的事务决定权,统一收权,但是放权的时候,则是试点式的,很多有益的地方改革试验,此前只需要自己决定,现在却都需要上头的“恩赐”。

  中央对于地方事权的掣肘,主要体现在发展战略的不独立。自2008年以来,国家推出了数十个国家级战略,相对改革初期十年一个国家战略,简直就是大批发,而到底扶持哪个地方,往往不是看当地潜力,而是长官意志,或者看谁跑的欢。光是国家级新区,除前期的浦东、滨海和两江,后面的8个新区,竟然在两年内突击完成。而且分布极度不均衡,东部和西部密布,中部却一个也没有。事实上,放开让地方自己搞规划,谋发展,更为公平,也更贴近当地需求。

  由此,中国未来要避免再出现“平江事件”,一个重要的事情,就是重新给地方放权,给予地方充足的财权,和充足的发展自主权。同时,对削减部委的权力,所谓的简政放权,最大的放权应该是中央对地方放权,政府对市场放权。

  (作者为国资委商业科技质量中心研究员 中国城市战略中心执行主任 著有《大国诸城》 公众微信 罗天昊国与城 luotianhao99)


相关阅读

我来说两句