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个税难承公平之重 征管还需配套制度
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来源:[ 21世纪经济报道 ]
  近段时间以来,社会各界对我国现行个人所得税的批评之声不绝于耳。其中最集中的批评是,该税有“劫贫济富”之嫌,因此必须提高其起征点,大幅提高对高收入者的税率。朱总理最近发表对中国某些富豪逃避个人所得税的不满言论之后,人们更是觉得现行的个人所得税似乎到了非改不可的地步。

  由于我国的分配不公问题日益突出,个人所得税作为国家调节收入分配的重要杠杆,自然成为人们关注的重点。不过,恰恰是个人所得税,反映着有关公平问题的严峻冲突;个人所得税并不能承担公平分配之重。

  我国现行的个人所得税制的整体设计事实上偏重税收公平原则。例如,我国现行个人所得税中的工薪所得的最高边际税率达45%,这比美国个人所得税的最高边际税率还要高。同时,虽然我国现行个人所得税中工薪所得的起征点比较低,只有800元,但其最低边际税率也只有5%。也就是说,如果一个普通职工的月收入为1000元,那么它只需要缴纳10元的个人所得税,其平均税率只有1%,我国的个人所得税在工薪所得项目上是累进的。

  在实际操作过程中,这种高边际税率的累进税制并没有得到过硬的执行。高收入者普遍逃征个人所得税,其中大部分并非有合理的避税安排,而是不报或假报。之所以出现这种情况,其深层次的原因在于配套制度的制约。个人所有税的征收是一种高成本的税种,它需要跟踪每个人和每笔交易的信息,因此需要健全的金融、公司、财会等配套体系,才能低成本地反映和监控个人收入。西方在这个体制基础上才有所得税超过流转税的崛起。而在我国,低收入者如工薪阶层,其收入简单明了,不需要特别投入就可以跟踪,所以征收有力;而越到高端,越需要一个可计算和可记录的市场交易体制的支撑,否则要知道别人不报和假报的成本就会相当高昂,不靠良好的配套体制来降低征税的成本,完全靠税务部门来投入,根本不可能解决个人所得税税收问题。

  现行个人所得税在运行中暴露的许多问题,绝大多数都与税收征管不力有关。虽然我国个人所得税年收入已经从1980年的16万元增至2001年的995.99亿元并成为我国第四大税种,征管缺乏力度的问题仍然不容忽视。解决这些问题,需要加强对税务机关和纳税人的监督、需要加强和完善发票管理等基础管理工作,需要进行必要的征管制度和技术创新。

  不过,现行累进税制难以落实的实际运行状况,却同时带来了另一重客观的经济和社会效应———实际税收长期低于名义上的税负,使民间资金相对充裕,从而成为我国经济长期高速发展的一个有力因素。如果真的可以维持名义税负,我国经济发展的步子有可能在相当程度上被迟滞。

  于是有学者批评加强税收征管的负面作用,认为这是政府在有限的财富增加值里与民争利。就目前的税制而言,这种说法值得商榷,因为既定的法令必须执行,征管必须得到不折不扣的执行,否则合法性无法保证。不过,目前的最高边际税率是否恰当却可讨论。

  税率的讨论可能包括如下方面:其一,何种程度的累进税率可以在保证国家财政收入的同时不损害民间生产力的增长;其二,对于纳税者而言,他们所纳税收与其所得权利之间的对称,是否同样能有更为具体的制度约束。后者将是一个关键的问题,它意味着,在通过个人所得税来考量社会公平问题的时候,不仅要关注不同群体之间的公平,更要关注纳税者的贡献与权利之间的公平。这一问题如果能够在立法程序中得到充分讨论,将在增进政府和人民的纳税人意识的同时,推动相关制度的改革进程。

  其实,个人所得税只是国家进行社会再分配的财政工具之一,单凭个人所得税难以支撑公平的杠杆。人们经常援引的一组数据是,2001年我国7万亿元存款中,人数不足20%的富人们占有存款总量的80%。如果事实真是这样,那么除了运用个人所得税进行流量调节之外,运用财产税进行存量调节似乎是更有效的办法。除了税收这一收入政策之外,国家还可以运用支出政策进行调节。例如,对于社会弱势群体,除了在个人所得税(以及其他税收政策)上有所优惠之外,进行必要的转移支付以及建立健全的社会保障体系似乎是更为积极的举动。

  更为重要的是,作为一项社会再分配政策,个人所得税只能对社会财富和收入初次分配进行一定的纠正和调整,社会分配在整体上还是要以最初的分配为主。因此,在收入分配问题上,最为根本的是完善社会财富的初次分配机制,即积极培育公开、公平、公正的市场竞争环境,减少和消除各种权力寻租和社会腐败现象。没有初次分配机制的规范,再完美的个人所得税也只是“空中楼阁”。

2002年7月13日16:28

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