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两级财政分担出口退税悬疑 中央财政独担的弊病
2003年10月18日10:50   [ 王延春 ] 来源:[ 经济观察报 ]
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  10月15日,第94届中国出口商品交易会(广交会)开幕。不过,与往届参加广交会的心情相比,今年出口企业的心情有些不同。以往派业务员谈判就行了,但这次不少外贸企业都由领导人亲自到广州“坐阵”。上海市一家贸易公司进出口部熊经理告诉记者:“14号退税方案才公布,我们一时还拿不准在今秋交易会上该如何报价?”

  “14号退税方案”指的是国务院于近日发布的关于改革现行出口退税机制的决定。根据这次调整,中国出口退税率平均水平明年降低3个百分点左右;累计欠退税由中央财政负担;从2004年起,以2003年出口退税实退指标为基数,对超基数部分的应退税额,由中央与地方按7525的比例分别负担。

  但是,像熊经理一样感到挠头的企业表示,退税率降了,已经签署的合同怎么执行?更不清楚的是,中央和地方两级具体怎样分担退税,地方政府会不会拖欠?

  对中央和地方两级财政分担担心的不仅是企业,一直研究出口退税、曾在五省市进行专题调研、并向国务院提交过出口退税方案的国务院发展研究中心外经部副部长隆国强接受本报记者采访时表示,中央财政和地方财政分担机制如何设计至关重要,它直接决定了此次出口退税的调整对中央政府和地方政府的税收再分配的效果,决定了各地方关系的协调。

  “分担机制设计不好会导致政策的负效应,尤其是出口产品相关环节跨省市的分担问题。增值税是一个链条,比如,从上海出口的服装,用的是新疆买的棉花、安徽买的沙、江苏进的布,出口退税由地方分担的部分如果由上海一地分担,似乎有失公平。这样会促进地方保护主义,导致地方政府限制外地原材料的产品出口,限制其他省市产品在当地出口,而推崇百分之百的本地采购的商品出口。”隆国强说。

  记者从有关部门了解到,对于分担机制的设计,有关部门正在研究具体的方案。分担的实施方案将先由国家税务总局制定,地方的税务部门再出台具体政策。

  中央财政独担的弊病

  过去,中央政府在增值税收入与出口退税的权利与责任不一致。我国增值税收入实行中央与地方分享制,计划内收入中央与地方按75∶25比例分成,超出计划部分地方政府分享比重更高。但出口退税完全由中央政府支付——2002年全国出口应退税2118亿元,其中中央财政替地方政府分担了530亿元。因此,随着近年出口高速成长,中央财政的压力越来越大。

  我国的出口退税始于1985年。1994年税制改革后,出口退税率大幅提高,出口退税成为我国影响出口的最重要的一种补贴制度。1995年下半年开始,出口退税率一度下调。但为应对1998年亚洲金融危机对我国出口带来的巨大冲击,从这一年开始,政府分次分批分产品提高了出口退税率,纺织服装、机电产品和高新技术产品的退税率达到了17%,实现了出口的零税率,而出口综合退税率也高达15%。

  我国出口退税实行指标计划管理,由于退税指标的增长与出口退税率上调和出口增长相一致,导致出口退税指标与应退税额的缺口逐年增大。到2002年末,累计应退未退税额高达2477亿元,成为中央财政的一笔巨大的隐性负债。按照2003年财政预算,出口退税指标仅比上年增长了2.4%,尽管7月份又追加了300亿,但隆国强预计,“2003年年底出口应退未退税总额将达到3400多亿元。”

  由此暴露的一个不合理的问题是,我国分税制下的出口退税造成了对发达地区的隐性转移支付。我国目前的分税制实际上是地方政府先在未扣除出口退税的增值税“毛收入”中按比例取走各自应得部分,剩余部分才上缴中央,是一种“诸侯式”的分税制。因此,从事出口企业所在地政府不必支付出口退税却可以享受出口带来的好处。“出口越多的地区,通过出口退税的机制得到隐性转移支付越多。”隆国强说。

  因此,财政部财政科学研究所的刘尚希认为,应该建立中央和地方新的分享和分担机制,并以此推动分税制的整体改革。

  如何设计分担机制?

  退税改革新方案确定从2004年起,以2003年出口退税实退指标为基数,对超基数部分的应退税额,由中央与地方按7525的比例分别负担。但是,具体操作方式目前还不清楚。记者电话询问商务部计财司有关人士,他表示对此还不清楚。

  采访中一些企业向记者透露了他们的担忧,地方财力能否保证足额退税呢?北京一家服装企业的业务员接受记者电话采访时表示:“以前中央欠着,虽然没有拿到钱,但中央财政的信誉在担着,现在地方政府考虑当地的财政收入,特别是中西部地区本身就是‘吃饭财政’,会不会拖欠?”

  宁波财政局一位官员曾表示:“在收入基本稳定不变的同时,地方负担的这部分退税会导致支出剧增,新的缺口将给地方财政造成很大困难。”令这位官员感到不平的是,内地生产商通过宁波出口,将由宁波方面负担近1/4出口退税,但生产者的增值税等附加税是交到生产地而不是宁波,这样将会出现宁波“倒贴”退税的情况。

  然而,隆国强认为,中央应该细化确保地方财政足额退税的操作程序。比如,增值税是由国税局收的,可以考虑先从其税收中扣除地方应该负担的那部分退税,然后再将剩下的税给地方。“我并不太担心拖欠问题,只要理顺程序,应该问题不大。”隆国强说。

  对于宁波财政局这位官员的意见,中信证券研究部的彭立新接受记者采访时说:“地方政府的这块支出是在征收基础上的支出,是将征收的部分返还,而不是财政拨款不是额外的财政负担。退税不是财政收入的减项,是将出口产品中所含的间接税退还企业。在制定政策时中央已经考虑到地方财政的压力,仅负担2003年指标2700多亿的1/4,大约700亿。更何况,从四档退税率降低到五档,平均退税率从15%降低到12%多一点,地方还会有一定赢余。”

  据隆国强测算,“2003年以前拖欠的2477亿税款,有望由中央财政在明年退还完毕”。他说,去年欠退税大约2400亿,通过进口环节增值税和消费税收入首先用于出口退税,可以解决1000多亿,再加上中央财政调库部分取消大约700亿,剩余的部分有望在明年还清。

  之前,关于解决退税欠款问题曾有过多种方案,一些专家提出发专项国债、欠退税证券化等方案,看来都不会被采纳。但是,目前仍然清楚等待解释的是,对中西部贫困地区地方政府分担的比例是否可能低于东部地区。

  国家信息中心发展研究部副主任徐宏源接受记者采访时表示,新增出口退税的四分之一由地方来负担,可以防止地方政府与企业联合骗税。另外,徐宏源认为出口退税新政的推出时机比较恰当:“新的政策出台的另一个效果是缓解了人民币升值的压力。这是一个平衡,如果你还拼命地挤占市场,人家一定联合起来逼你升值。我们现在要守汇率就要放弃一定的市场,所以这一次出口退税实际上就是为让一步市场。

  近年,我国外贸出口增长强劲,导致外汇储备不断增加,这对人民币汇率构成了较大压力,而出口退税率的下调将直接导致出口增长的下降进而减少贸易顺差,人民币升值压力显然将减轻不少。另外,外汇储备的增加导致央行为稳定汇率释放出大量基础货币,客观上导致了商业银行可贷资金大量增加,降低出口退税率对减缓增长过快的货币供应量显然也是十分有利的。

  

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