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中国政改荆棘地国资新政多悬念
2003年3月11日17:20   [ 石璐 周涵 ] 来源:[ 中国经营报 ]

  3月5日,朱基总理在作任期内最后一次政府工作报告中以加强的语气说:“政府该管的事一定要管好,不该管的事坚决不管。”而国务委员王忠禹于次日在人代会上宣布的政府机构改革方案很明显地体现了这句话的主旨。

  尽管政府机构改革方案最终的版本并非流传甚广的六大机构,不过国资委的设置应在人们的意料之中,但对国资委属何种性质的机构的设定,却大大超出事先人们的猜想。国资委最终被定格为“国务院直属的正部级特设机构”,用王忠禹公布的方案说,即“专门承担监管国有资产的职责,既不同于对全社会各类企业进行公共管理的政府行政机构,也不同于一般的企事业单位,具有特殊性质。”因此,它被形象地称之为“准政府第一部委”。

  与其他新设机构相比,应该说国资委的出现最为“惹人注目”。当国有企业管理体制经历了承包制、股改制、国资局制、特派稽查制、企业工委制等诸多模式的尝试之后,它浮出水面后的走向就直接成为衡量国有经济体制改革的一个标志性旗帜。方案出台的这几天里,有关国资委话题的讨论最为热烈。其中,赞成者有之,狐疑者亦有之。

  但不可否认的是,“国资委新政时代”从此开始了。

  “五龙治水”局面终结国资委成为国有资产的“大东家”

  按照王忠禹公布的方案,新设的国资委将原国家经贸委、中央企业工委以及财政部有关国有资产管理的部分职能整合起来,作为一个单独的委员会,由国务院授权,代表国家履行出资人职责,其监管范围包括中央所属企业(不含金融类企业)的国有资产。地方所属企业的国有资产,由改革后设立的省、市(地)两级地方政府国有资产管理机构负责监管。其他国有资产,依照相关的法律法规进行管理。

  在此之前,国家计委在奉命对国有资产管理体制的框架从立法角度进行了论证,并提出了一套方案。该方案指出,不仅中央要设立国有资产管理部门,每个省、自治区、直辖市乃至地级市也要设立相应机构,在县级应根据相应需要设立一个办公室,作为地级市国有管理部门的派出机构。这个方案应该说就是上面所陈职能的原始参考版本。

  据了解,本次国有资产管理体制的改革涉及到财政部、国家计委、国家经贸委、中央企业工委、人事部等八个相关部委。此前,中国国有资产出资人的职能一直9个部门分割行使,其中主要的五个部门被形象地喻为“五龙治水”:即财政部行使收益及产权变更管理职能;大企业工委或金融工委行使选择经营者的职能;国家经贸委行使重大投资、技改投资的审批及产业政策的制定,国企的破产、重组、兼并、改制等职能;国家计委行使基本建设投资管理职能;劳动部负责审批企业工资总额。

  国务院发展研究中心副主任陈清泰认为这种各级政府分级管理的架构有助于解决长期以来一个有争议的问题:即国企是由国家统一所有,还是政府分级所有,“现在的方案比较符合中国的情况,即坚持国家统一所有,但中央政府和省、市三级分别代表国家履行出资人资格,使得国资管理体制更接近于实际,变得更具可操作性。”

  据有关人士事前分析,国资委将只管很少数的中央企业,有些没有关系到国民经济命脉的中央级企业将下放到地方。到省一级的国有资产管理部门,企业可以再分级,中央部门不干预地方决定。国家计委在起草国有资产管理体制改革方案之前,曾考察了上海和深圳的国有资产管理情况,两地对国有资产授权经营公司都有不同反映。

  在深圳,基层的国企反映上面的国有资产授权经营公司是“二政府”,实际上并没有扮演出资人的角色,没有很好地履行经营资产的责任。

  “国资委的设立不在于管什么,而是在于怎么管。”全国人大代表、东北财经大学校长邱东表示,过去的国有企业中,企业出资人的角色是虚化的,而国资委设立后,把原来出资人的角色由虚变实。这对国有企业的改革会起到积极的作用,能进一步明晰产权。

  职能转变如何执行悬念丛生

  招商局集团董事长秦晓用该集团的实例说明了国资委成立前后,国企面临的主管部门变化:“原来我们的资产状况要上报财政部,由财政部对资产增值保值进行考核;人事则由中央企业工委和组织部来任免,这其中党的工作是企业工委管,监事会是企业工委派驻,是多头分散管理;至于重大事项方面,则由更多的专业部门管理,如国家计委、人民银行等,国资委成立后当然会方便国企的工作。”不过,秦晓猜想,国资委以后可能会对企业的重组改制进行干预,而不再是原来企业内部说了算。

  对于国资委成立方案的推出,国企老总们普遍看好,不过他们对于方案的最终实践也有颇多顾虑。这其中又以首钢集团董事长罗冰生的意见最具代表性:“国资委成立是件好事,起码我们的主管部门缩减到了一个,而且主管部门也不是简单的叠加,但最怕‘越位’出现,按照方案,国资委是作为出资人管理企业,而不能直接干预企业经营生产,我觉得如果国资委将来能做到这几点,防止成为企业的一个新‘婆婆’,企业就放心了。”

  “现代公司的法人治理结构都属权利互相分割的

  制衡结构,董事长与总经理之间并非领导关系,而我们国家行政系统与企业的关系长期以来给人的印象就是领导与被领导的关系。所以说,国资委作为出资人行使股东权利时,它要管到什么程度,将是实践中会碰到的问题。”秦晓分析说。

  而社会科学院金融中心的易宪容则提出国资委到底是委托人还是代理人还没有明确的法律界定,其实委托人和代理人之间有很大差别,尤其是在责、权、利的制定方面差异性非常大。如果现在没有明确的说法,将来可能出现一些越权、越位的现象。

  而根据规定,国资委只是履行出资人职责,而不得干预企业的生产经营活动。但是,履行职责和干预企业的生产经营之间到底如何界定,什么样的职责不算干预生产经营,也是很难界定的。业内人士分析认为,按目前的含义理解,履行职责说明还有一定的话语权,否则谈不上履行职责。但既然履行职责,其中是否又起到行政作用?国资委可以不参与经营,如果有些事情是属于职责范围内的,但又会影响到企业的生产经营怎么办?目前对于国资委的解释,只是一个大概的轮廓,需要细化的可能还有很多很多。

  温家宝同志年初在金融工作会议上也曾对国资委的成立可能引发的“管死”问题提出过警示:“国资委要先立法后执行,先中央后地方,千万不要一听说成立国资委,各地方政府就纷纷要动手管。”方案中也强调,国资委不得直接干预企业的生产经营活动,不要变成“婆婆加老板”,不能把企业管死。

  另外秦晓对于国资者职能权限中有关“管理国有资产的增值保值”一项也有一些看法:“目前来看,发挥这个管理职能还有至少三点准备不足之处:首先就是没有统一规范的国际化会计标准,现在各企业执行标准都不一样,合资企业、上市公司采用的是新会计法,国有企业还未全面执行新会计法,这就会出现会计信息不畅的问题;还有,国有企业的财务信息审计制度也不健全,现在是合资企业和上市公司要求审计,但国有企业并未要求审计,试想怎么能通过一个不经过审计的企业财务资料对其进行决策呢?再有,现在还没有专业人员评价国企的财务信息,这是个大问题,比如某公司说自己获得了利润,但并不说明它是经营性利润还是资本项下利润,这就容易出问题,因为公司也可通过变卖资产来增加利润。”

  罗冰生则认为,企业发展中的产业政策制定与规划等将会随着政府淡出企业而变得可能无人过问,因此国资委成立后,下一步会涉及到行业协会的职能要进一步加强的问题,因为行业的协调工作终将由行业协会牵头来做。

  谁来管国资委?

  那么,作为一个政府特设机构,“三管齐下”的国资委在法律上又应由谁来管呢?

  陈清泰的观点是,方案中提到的《公司法》将是处理国资委与企业关系的一项重要法律,也是制约国资委管理权限的一种手段。“出资人机构行使所有权时,与过去政府在国企中使用的行政手段是完全不同的两种概念,过去政府代表国家履行的行政权是完全的行政干预,这次方案中明确提出要依照《公司法》行使所有者权利,实际上是指行使股东的权利。其管人、管事、管资产也是作为所有者所应该管理的人、事、资产,而不是过去行政隶属关系下的人、事和资产。”

  据分析,《公司法》将公司的权利分成四类:所有权即股东权,通过股东大会来行使,这就是将来国资委应该行使的权利;第二类是经营权,即董事会权利;第三类是经营管理权,就是经理的权利;第四类是监督权,即监事会的权利。

  陈清泰将《公司法》称作处理国资委与企业关系的大法,而王忠禹在方案提到的即将由国务院发布的国有资产管理方面的行政法规,陈清泰认为它是与《公司法》相配套的,用以界定中央地方各级国资委权限划分的法规,即管理国资委内部的条例规定。

  陈否认所谓“国有资产管理法”会在短期内出台,因此未来国资委正式成立后,《公司法》和《国资管理条例》将是国务院及各级政府对各级国资委进行制约和监督的主要法规条文。

  显然,对于这个刚刚设立的部门,还有很多问题需要解决。正像“两会”代表和委员们所说,设立国资委,只是改革中迈出的重要一步而已。

  

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