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民航借外资救场 外商不是“活雷锋”
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来源:[ 南方周末 ]
 在垄断行业中,民航业把自身送入改革轨道算快人一步,但总显得有些不彻底□本报驻京记者康钊政策大拐弯

  “据我所知,全国机场多数亏损,也有不少航空公司处于挣扎之中。”这位业内人士的话暗示着:经济效益从1998年开始走下坡路的中国民航业一直面临着何去何从的问题。

  终于,民航总局决定民航业还是要开放。6月21日,民航总局宣布:从今年8月1日起实施新的《外商投资民用航空业规定》,《规定》放宽了外商投资民航比例、允许外方担任董事长或总经理等。这意味着民航的资本准入制度开始“解禁”。

  “依靠严格的审批准入制度,以前中国民航一直维系着一种不开放、不充分竞争的市场环境,民航一直没有形成多元化资本的投资结构,不要说民营资本,就是外资的真正进入也少得可怜。”研究加入世贸组织问题的外经贸部研究员马宇如此说。

  但这种观点一直遭到民航人士的反对。民航总局办公厅一研究室主任曾向媒体表示:“民航的开放作风在国内一直领先于其他行业。”

  民航总局宣传部给记者传来的资料说,1980年到2001年底,民航总共利用外资约303亿美元:“甚至民航开了中外合资的先河,中国第一个中外合资企业就是国航与香港一家公司合资的航空食品公司。”

  事实上,民航于1994年就曾出台《关于外商投资民航业有关政策的通知》(简称448号文),这曾令民航骄傲:“那时候电信改革连方案都还没出来,联通还在酝酿之中。”而民航那次开放的成果是“把南航、东航送进了外国资本市场”。

  但电信改革却后来居上。《中国民航》杂志总编刘平总结民航落后的原因是:“总的来说,前些年民航绝大多数外资是用来买飞机或租飞机,真正的外商直接投资很少;来谈判的很多,但实际投的少。”

  实际数字是,民航通过境外上市和国内B股上市融资17.7亿美元;外商直接投资更只有6.06亿美元。另外,花了外资260亿美元租赁引进大量飞机,造成了运力过剩、负债过多。

  于是,在全行业面临巨大经营压力下,民航的政策来了大拐弯,突然“激进”起来。

  “据我所知,放宽外资准入门槛是民航总局主动提出、国家批准的,而不是加入世贸组织的硬性规定。加入世贸对民航业直接影响不大,只涉及民航维修业、售票系统的开放等,对航油也有承诺,但对航空公司这类运输企业没有直接的要求。”刘平说。

  “航空企业的负债率太高,我个人认为,民航想引进外资降低国内航空企业负债率,改进管理,实际上还是以市场换资本的套路。”马宇说。

  外商不是“活雷锋”

  “从前颁布的‘448号文’开放政策力度不够。”国家民航总局政策法规司司长袁耀辉在回答记者提问时说,“448号文”在有些方面已不太适应现在的要求。

  1994年出台“448号文”时,中国民航业处在高速发展时期,此前,民航每年的增长速度都超过20%,导致运力紧张、资金不足。为此,民航想到了借鸡生蛋。

  但是,投资范围、投资方式、投资比例、外商管理权力等四个方面的限制使得外资投资中国民航业兴趣不大。

  例如,原“448号文”规定,外商只能投资列入试点的航空运输企业,实际上就是外资只能投资航空公司,也就是南航、东航两家。

  并且,原“448号文”规定航空公司外资股比例不得超过35%,有表决权比例不得超过25%,据说当时的考虑是怕外资控股影响国家安全,但实际上连袁耀辉司长也承认:“东航、南航境外上市,外资比例已近35%,也并没影响到国家对航空公司的有效管理和控制。”

  英国政府只有英航1股股票,但这1股号称“金股”,重大问题仍由政府这1股说了算。

  早就有外国同业投资者质疑:不能由外方派出总经理或董事长进入投资的航空公司,外方岂不是只能听任其亏损,听任手中的股票贬值?!他们说,外商不是活雷锋。

  很现实的例子是,以前大机场都是国家投资,小机场才允许外资进入,实际上绝大多数小机场亏损,外资又不能直接参与这些小机场的管理,谁敢进来?

  “民航竞争混乱是非竞争因素起作用。例如机票打折,行业管理部门运用了行政手段,强行禁止打折。其实民航总局也不愿意回到这种计划经济时代的老路上,只是因为这是国有企业之间的竞争,政府不得不出面干预。假如参入了外资,加强了管理,在别的方面节支增效,航空公司就不会单靠打折来谋生,政府也不会管得这么细。”马宇说。

  他得出的结论是:“如果只是象征性地引入外资,那对民航竞争环境的形成起不了什么作用。在民航业,国有资本三分有其二都不行———外资进来更重要的不在于资金,而在于解决管理问题。”

  失望的民营资本

  普遍的看法是,不管表面上看起来多么“激进”,新的《外商投资民用航空业规定》中,外资比例仍不能超过50%。

  另一个框架是,现有航空公司不管如何改革,数量不会增加。“航空公司已经过多”早已成定论,新建航空公司不会被批准,外资独资航空公司更不可能。

  民航业内普遍认为,现有航空业重组、减少数量、维持“少而精”,有其合理性,换句话说,即支持“寡头垄断”。因为民航本身竞争已经非常激烈了,与铁路等行业不一样。引进外资不在于增加航空公司,民航业就应该是一种寡头垄断结构,美国、欧洲各国都由极少的几家航空公司垄断。就算是中国对民航市场准入完全开放,经过充分的市场竞争,最终也不会出现五家以上的航空公司。

  但外界仍然认为民航应该更开放,并且期望值更高。

  失望的是民营资本。虽然没有明文规定,但实际上目前严格的审批制度使民营企业基本上与民航业无缘。

  目前几乎没有个人投资航空运输业的,民营资本参股航空运输业的只有浙江的均瑶集团入股武汉航空公司;参股机场的只有白云机场下属的一家易登机公司。

  显然,放宽外资投资限制已经是个大进步。但目前民航准入门槛仍然很高,马宇总结为“非全面开放”,原因有两点:“一是有关部门对固有权力的眷恋,怕部门利益被弱化;二是国有航空企业也不希望垄断地位遭到新进入企业的挑战。结果是,造成这个行业垄断色彩和计划经济思维不断延续。”

  “老是认为民营企业没有经验,怕搞不好、资源浪费,实际上,就像汽车业一样,不让他搞,他肯定没有经验。台湾中华航空公司就是几个退役军人搞的。”

  新圈地运动

  尽管“民航链条”中变化的只是外资比例,即航空公司、机场和航空服务企业可以境外上市、引进外资股东或增加外资比例。但现有航空公司如何购并重组仍给人想象空间。

  从种种迹象来看,下阶段民航引进外资的主角将是国航。国航控股集团公司不仅将接管国航、西南航及中航的非核心业务及部分债务,还将力求在境外上市。而德国汉莎、新加坡航空公司等外资航空公司对参股国航觊觎已久。新加坡航空公司早就表示过,公司是否进入中国,将基于中国政府放宽对航空业的管制尺度。

  中国航空公司现已控股澳门航空公司的机场,与港龙航空公司亦有合作。其与港龙未来的合资也给人以想象空间。

  视合资为“救命稻草”的是度日更艰难的139个民用机场,按照业内人士的话来说:“重复建设多,有些一期工程的规模都足够50年后使用,因而大多数亏损。根本原因在于股权单一,经营管理机制落后,成本过高,急需合资,引进先进管理。”

  其中首推珠江三角洲五大机场——仅在方圆200多平方公里的土地上,竟聚集着香港、澳门、广州、深圳、珠海五大机场,如此高密度在世界罕见。据悉,香港机场管理局已有意收购深圳宝安国际机场股权,而亏损最严重的珠海机场何去何从最令人操心。

2002年7月12日13:30

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