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《经济》:近来为何刮起地产“监察风暴”?
2003年8月14日09:29   [ 胡润峰 ] 来源:[ 《经济》月刊 ]
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  监察部与国土资源部最近的一系列动作值得关注,然而地产商们却对规范土地协议出让的政府文件置之漠然

  8月1日,《协议出让国有土地使用权规定》静悄悄地生效了。

  在地产“问题富豪”频出的背景下,这个规定的出台似乎具有明显的针对性,制定者国土资源部也大张旗鼓强调其重要性。该部政策法规司副司长王守智6月份在新闻发布会上称,这个规定与此前发布的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》,及《划拨用地目录》一起,构成了我国国有土地使用权管理的完整体系。国土资源部一位官员透露,该规定的起草历经三年,数易其稿。

  不过出人意料的是,与央行严令清理房地产贷款的“121号文件”引起的轩然大波相比,这份号称是“我国第一个关于国有土地使用权协议出让的规章”的文件,在业界引起的反应非常平淡。

  在7月中旬北京一次房地产商聚会上,房地产商们依然围绕央行的房贷新政策喋喋不休。没有人谈论协议出让新规定的出台。

  一位地产商坦白地说,土地出让中存在的问题大多源于官商勾结暗箱操作,不从根子上着手,难保不会出现“上有政策,下有对策”的新一轮博弈。

  中国人民大学土地管理系主任叶剑平教授指出,在政府集管理者与所有者于一身的制度缺陷改变之前,新规定并不能保证一洗国有土地出让“暗箱操作”的沉疴。

  历史经验

  业界冷淡的反应来自历史的经验。勺海市场研究与营销咨询公司研究总监于贵红的看法具有普遍性,她认为,相关规定早已有之,只是从来没有得到很好的执行,又如何能保证新规定不是一纸空文?

  2001年,国务院发布15号文件,明确提出经营性用地必须采用招标的方式进行。2002年,国土资源部出台11号令《招标拍卖办法》,具体规定了经营性用地的取得方式。

  但是上述规定一直没有得到很好的执行。到2002年为止,全国实行招标方式出让的土地仍只占总数的15%,全国仍有8%的土地没有进入市场。

  中纪委也曾多次发出文件,明确规定在土地问题上,“无论是否存在钱权交易行为,市长批条都是违纪的”。但在现实中,领导批条在土地出让中从来就没有断绝过。

  而法规自身也有空白地带。比如国土资源部已经要求经营性用地放到市场上阳光操作,但很多地方留有口子,如规定旧城改造,建设绿化隔离带,以及其他任何所谓有助于社会公益或城市发展等名目的项目,都可以协议出让。

  一位知情人透露说,北京的土地资源市场化程度远不如深圳、上海搞得好,原因就是特殊渠道和特殊用途特别多,各部委自己手里也有地,其“适用”于协议转让的“特殊性”都是可以找到政策根据的。

  据戴德梁行助理董事陈学军介绍,北京市级别最高、最有开发价值的地段,一手地几乎都在政府部门所属的房地产公司手中。他们甚至可以在没有缴纳土地出让金及相关手续不完备的情况下实际拥有开发权。

  陈学军说,这些公司拿地的一个理由是,他们在危旧房改造等政府行为中承接了许多亏本的项目,政府通过批地给予补偿。

  事实上,即使是某些拍卖的地块,在实际的操作中可以用于规避法规的手法也是五花八门。据业内人士介绍说,在土地拍卖过程中,某些地方政府人为设置一些障碍。比如旧城改造往往要求开发商成片拿走,小的开发商就进不去;而拿到地的开发商也不一定整体一次性开发,而是分成一小块一小块分阶段开发。

  又如,在土地拍卖过程中,即使根据国土部的要求,制定了拍卖规则,也有实施细则,但故意不进行公示,手眼通天者很早就做好相关工作,其他的房地产商就两眼漆黑。

  有的地方因为规定必须公示,就刊登在报纸一个很不起眼的地方,许多有可能参加竞标的潜在单位根本就发现不了。

  甚至拿地条件也是变化的,针对不同的人有不同要求。对“工作”做得不到位的,就要求你打多少钱在账上作为抵押金,好多人一下子筹集不到这笔钱,实际上就被挡在门外。

  还有一些地方政府追求政绩,把批地当作引资手段,对一些大企业做出承诺,在土地出让上给予巨大优惠,也造成了土地市场的不公平竞争。

  根本问题

  形成以上诸多问题的原因在于,几乎所有政策都没有触及到地产这个行业的根本。

  土地市场秩序混乱的根源是政府部门在土地问题上的权力过于集中,在这一问题解决之前,很难想象靠单兵突进式的几项措施就能彻底解决问题。

  目前国土部门既管理土地,又批转土地,集裁判员与运动员于一身,自然就会是个天然的寻租地带。

  叶剑平认为,要改变管理者与所有者集于一身的状态,可以考虑如下制度设计:土地管理部门分设两个部门,一个是专门负责制定规划和市场监控,没有任何权力,也不代表任何利益;另一个是专门负责执行,同时两者的机制要配套。

  最终的目标是能够将有关土地的一切信息都能拿到台面上来,进行“阳光管理”,让市场为土地定价。据叶剑平介绍,香港等发达地区,一块土地进入市场时,其全部成本及预期收益都有客观的评估,相关信息也必须予以公开。在这个前提下各地产商再来竞标交易。

  土地“监察风暴”

  尽管历史经验让人有些心灰意冷,但从目前的态势来看,今年以来政府填补土地黑洞的决心与力度值得关注。

  早在今年初,国土资源部召开了全国进一步治理整顿土地市场秩序电视电话会议,布置在全国进一步治理整顿土地市场秩序的工作。国土资源部专门制定了治理整顿方案。

  整顿的第一步是自查。6月30日起,国土资源部派出3批督察组,每批包括10个工作组,督察范围包括全国31个省、自治区、直辖市,时间为两个月。

  在自查的同时,监察部也采取了行动。今年初监察部就把针对国有经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况的执法监察,列为该部2003年执法监察四个工作重点之一。

  据悉,监察部接下来还有重拳出击,下半年即将开始一场土地“监察风暴”。这次监察由中央纪律检查委员会和监察部牵头组织,主要内容为调研小组赴各地考察调研土地政策执行情况。有消息称,由于SARS等原因,具体执行的时间将推迟到今年10月份,届时将以4-5人每组,分赴各地进行实地考察。这次检查的重点就是看各地是否在经营性土地的出让行为上进行招标拍卖方式。

  这是第一次以监察部为主的调查行动,在土地丑闻接连爆发的时刻,意义非同一般。

  也就是在此同时,国土资源部出台了这部《协议出让国有土地使用权规定》。

  土地市场四大违规

  违法批地用地 主要是违反规划用地、未批先用、边报边用、越权批地、擅自下放土地审批权等。

  违法违规出让土地 主要是该有偿出让的却划拨供地,该招标拍卖挂牌出让的却协议出让,以及低价协议出让,擅自减免地价,不依法追缴土地出让金等。

  违规设立各类“园区” 主要是一些“园区”违反规划圈占土地,违法授予其土地审批权,违法供地用地等,浪费土地问题严重。

  土地交易秩序混乱 主要是划拨土地和集体土地非法入市,隐形交易,造成土地收益流失。

  2002 :“土地黑洞”爆发年

  2002年是“土地黑洞”集中爆发的一年。据国土资源部统计,在这一年里,全国立案查处土地违法案件11.14万件,涉及土地面积28410.08公顷(其中耕地13481.76公顷)。处理结案105518件,涉及土地面积23910.71公顷(其中耕地10742公顷)。

  2002年甚至在执法监察工作中引入卫星遥感监测技术等高科技手段,以提高办案准确率和效率。

  对29个省、自治区、直辖市的40多个城市进行土地使用卫星遥感监测检查发现,在2万多宗新增建设用地中,属于违法用地的接近45%。在超过80万亩的总面积中,属于违法用地的占三成多。

  《协议出让国有土地使用权规定》摘要

  只有一个意向用地者方可协议出让

  在公布的地段上,同一地块只有一个意向用地者的,方可采取协议方式出让,但商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营性用地除外;同一地块有两个或者两个以上意向用地者的,应当采取招标、拍卖或者挂牌方式出让。

  协议出让

  最低价高于基准价70%

  以协议方式出让国有土地使用权的出让金不得低于国家规定的最低价。协议出让最低价不得低于新增建设用地的土地有偿使用费、征地(拆迁)补偿费用及按国家规定应缴纳的税费之和。有基准地价的地区,协议出让最低价不得低于出让地块所在级别基准地价的70%。

  协议出让结果

  必须公布

  《国有土地使用权出让合同》签订后7日内,市、县人民政府国土资源行政主管部门必须将协议出让结果在土地有形市场等指定场所,或者通过报纸、互联网等媒介向社会公布,接受社会监督。公布协议出让结果的时间不得少于15日。

  用途变更

  需经规划部门同意

  以协议出让方式取得土地使用权的使用者,将土地用途改变为商业、旅游、娱乐和商品住宅等经营用途的,须取得出让方和市、县城市规划部门的同意,签订土地使用权出让合同变更协议或重新签订土地使用权出让合同,按变更后的土地用途,以变更时的土地市场价格补交相应土地使用权出让金。(请阅8月号《经济》杂志)

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