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《经济》杂志:非典事件呼唤中国外交政策求变
2003年6月5日14:37   [ 庞中英 ] 来源:[ 《经济》月刊 ]

  SARS的冲击告诉人们:全球化的时代,一个国家的外交应更多地以公众为中心,维护一个国家、社会与每个普通人的安全,以民为本,而不仅仅是狭义的国家安全

  SARS这场突如其来的流行病严重冲击了刚加入世贸组织不久的中国外交,100多个国家限制中国公民入境,使中国面对着前所未有的新型国家安全与外交冲击。如何从这次危机中汲取一些深刻教训,重新思考全球化下中国外交的根本方向,着手进行必要的调整,是摆在中国面前无法回避的严肃命题。

  “高级政治”与“低级政治”

  SARS让中国外交陷入被动,暴露了一个重要的问题——中国的外交一直局限在国家官方之间的渠道,集中在所谓“高级政治”领域。

  起源于欧洲的国际关系,在学术界向来有“高级政治”与“低级政治”之分别。高级政治一般指的是上层政治,是主权国家之间的关系,涉及的是所谓国家安全与国家利益之类的宏观问题,正常的国家领导人之间的会晤、互访,政府间关系中问题的处理。

  而所谓“低级政治”是那些不属于上述国家之间政治的国际关系问题,是下层政治。如当前的SARS病毒、恐怖主义、艾滋病等问题。

  今天的国际关系,高级政治与低级政治的界限、国内与国际的界线早已打破。欧洲已经很少再区分高级政治与低级政治,今日许多高级政治讨论的问题更多的是低级政治,而低级政治越来越具有高级政治的意义。例如,政府努力去促进国家之间的贸易与投资关系,是今天国家之间高级政治的越来越重要的形式与内容。一系列原来不登大雅之堂的低级政治问题,例如国际有组织的犯罪、恐怖主义、移民、污染等成了国家间高级政治越来越面对的问题。

  事实上,20世纪后期的全球化深刻地改变了国内政治与世界政治之间相互关系的性质,世界事务的内容与形式已经发生了重大转变。尤其是国际组织的权威性和协调功能的日益凸现,非政府组织(NGO)在国际事务中声音日益高涨,使得国家的行为、国际政治的性质,以及国家外交的形式都随着全球化的发展而变化。

  全球化对任何国家的传统外交都构成挑战,对中国外交而言,此种挑战更具严峻性。

  全球化大背景

  中国的SARS外交问题的本质是,全球化对中国外交提出的持续性挑战。

  尽管中国在20世纪80年代改革开放之初就认识到“经济生活国际化是对外开放的依据”,但是用“全球化”逐步取代“国际化”只是最近10年的事情。

  对中国而言,最重要的挑战主要集中在以下几个方面。

  一是现在影响中国的国际事件不断大量增加,其中一些事件是热点性的传统国际关系危机,如伊拉克危机与朝鲜核危机;一些是非传统安全问题,如恐怖主义;还有一些是类似金融危机、公共卫生危机那样的经济、社会灾难;另一些则是人道主义、生态危机。

  二是全球化导致非国家行为体的作用上升,新的国际关系行为体正在继续增加,使严重集中于处理传统外交关系,即国家外交关系的中国外交面对着更大的挑战。

  所谓新外交行为体,是指非国家的但却在国际关系中发挥着越来越重要作用的政治行为体。世界范围内,非政府组织、跨国公司已经大量进入传统国家外交领域。这意味着对外政策的形成与贯彻过程已经很难是相对封闭在固定政府决策圈的事情。许多国家的国内对外政策决策越来越吸纳国内非政府组织参与,特别是在对外援助与国际冲突解决领域。

  三是冲击传统的国家安全观念。传统上,维护国家安全是外交的主要目标。问题是,今天的国家安全不再单纯是国家军事安全,而经济安全、人类安全(个体与社会)、生态安全等在国家安全中的地位一点也不亚于军事安全。维护国家安全的外交必须从这种综合安全观念出发。

  最近几年,中国提出的“新安全观”是外交观念的一个重大变化。不过,我们不得不看到,“新安全观”虽然强调综合安全,提高了非传统安全因素在国家安全中的重要性,但是它的重心仍然集中在以国家为中心的安全事务上,对诸如这次SARS这样的大规模传染性疾病等引起的人类安全问题重视不够。

  四是,冲击中国外交的传统体制。面对新的国际政治环境,从上到下等级制的外交决策有时会贻误时机,所以国家外交需要更加灵活、柔性,以适应各种外交创新,不能完全依据传统外交思维及其结构的刻板、僵化。

  五是,外交政策结构中的人事结构,特别是专业通才的配置不足以应付全球化的需要。比如,中国的国别问题与地区问题专家严重短缺,但却有过剩的大量的“中美关系专家”,而且国别或者地区问题研究之间往往不相往来。

  新型的外交观

  中国有必要确立新型的外交观。

  首先,中国必须牢固树立自己已经是国际社会一员的观念。国际社会不同于国际体系。国际社会的成员资格意味着与其他国家,其他社会、世界其他地方的人,分享着越来越多的共同性,包括国际规则与价值观。中国已经是国际社会的一员,而不再仅仅是国际体系——联合国体系的一员。

  既然如此,中国对国际准则的接受,对国际规则的形成、对国际社会的责任就与中国只作为国际体系的一员不一样。就要从事高度建设性的外交。所谓建设性的外交是一种积极的外交,维护好中国在国际社会的外交利益,同时尽到作为中国这样的国家在国际社会的责任。

  其次是树立新利益观。中国需要重新定义自己的国家利益。中国的国家利益不仅仅是军事、经济层面的,也包括其他非军事、社会福利方面的利益。

  但是如果片面强调经济利益的外交,对中国来说,会造成一个巨大的外交困境,那就是国际资本亲中国,国外一些民众(社会)反中国。国家利益也不能狭隘地限制在政府利益上,而忽视非政府的国家利益。

  在全球化世界,当然要维护国家主权,但是在许多情况下,对国家主权要做新的理解。特别是在地区一体化合作中,更要灵活对待国家主权。国家安全与人类安全也是互补与统一的,以人为中心的新安全观并不一定与以国家为中心的传统安全观产生冲突。

  外交体制的挑战

  外交体制是一个国家贯彻其对外政策的一整套机制、制度、规则、机构,包括其组织原则、资源配置方式。

  中国沿用的外交体制基本上是20世纪50年代形成的。虽然20世纪80年代,为适应国家工作重点的转移到经济建设上,外交战略发生了很大的变化,运行体制依旧。

  比如,中国外交部至今没有组织上的经济功能,这与许多国家的外交部非常不同。中国的对外经济事务主要不由外交部来处理,外交部也缺少懂经济与社会的人才。

  再如,说到外交,人们习惯的印象是与外国政府领导人打交道,其实,在经济全球化时代,不要说世界银行、国际货币基金和世界贸易组织这三大国际机构的作用日益重要,这次“非典”期间,世界卫生组织重要性也为国人所了解,还有其他一系列国际组织。如果说这些组织还在一定程度上依稀可见有关国家政府身影的话,那么,风起去涌的上万个非政府组织对传统外交运行体制的挑战,就更为巨大而深刻了。

  中国民众甚至是农民的利益都已经开始全球化,外交也不仅是高层政府的事情,几乎人人都“涉外”。中国外交面对着一个如何以公众为中心而不再仅仅是政府为中心开展外交的大问题。

  这次的SARS的冲击是某种良性警示。全球化的时代,一个国家的外交应更多地以公众为中心,维护一个国家、社会与每个普通人的安全,而不再仅仅是狭义的国家安全。

  要以民为本,重视非传统但却越来越重要的“低级政治”问题,按照民主政治与文明政治的要求支持中国经济与社会进一步融入主流世界,以便更好地维护中国在全球化世界中的新利益,解决中国在全球化世界中的新问题。

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