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中国社科院刘俊海博士:塑造放心消费的法律环境
2003年3月14日10:42   来源:[ 搜狐财经 ]
  搜狐财经 为纪念2003年3·15国际消费者权益日,中国消费者协会3月14日9点在京召开座谈会。座谈会的主题是“全面建设小康社会共同营造放心消费环境”。搜狐财经频道独家图文直播此次座谈会。

  中国社会科学院法学所研究员、所长助理刘俊海博士发表了主题为“塑造放心消费的法律环境”的讲话。

  为实现全面建设建设小康社会的奋斗目标、调动广大消费者的持续消费热情,整顿和规范市场经济秩序、迎接我国加入世贸组织对消费者保护工作提出的新挑战,中国消费者协会在集思广益的基础上,将"营造放心消费环境"作为2003年的年主题。这是非常正确而及时的。为推动我国产业的长期、持续、健康发展,提高广大消费者对消费的热情,必须以诚信为本,全面打造消费的良好法治与伦理环境。所谓"放心消费环境",指消费者的各项法定和约定权利能够得到最大限度的保障,真正实现消费者购买商品和接受服务的"零风险",商家的售后服务诚信、负责,侵权和违约行为能够得到及时、公正、有效的处理,消费者不会因惧怕商家的欺诈行为而降低消费意愿,消费者的弱势地位得以逐步得到改善,从而在法律上和事实上都成为与商家真正平等的市场主体。

  一、消费者要自觉树立维权意识和自我保护意识。

  在市场经济社会,商家与消费者之间发生的一切消费关系都是法律关系。消费者的权利很容易受到来自商家或者第三人(包括行业协会和政府部门)的伤害。成熟的消费者应当学会依法维权。不愿、不敢、不善于依法维权的消费者不是真正成熟的消费者。消费者既享受法律规定的权利,特别是《消法》规定的九大权利;也享受消费者与商家约定的权利,即合同权利。消费者可以通过合同扩张商家的法律义务,从而强化消费者的权利。《合同法》奉行合同自由原则,凡是或者服务买卖合同约定的消费者权利与开发商义务,只要不违反法律的强制性规定,均属有效,均受法律保护。除了在或者服务买卖合同中塞入尽可能多的消费者权利条款,消费者还应关注《合同法》有关或者服务买卖合同的一系列规定。例如,《合同法》规定了商家对消费者所负的先合同义务、缔约过错责任、合同附随义务、后合同义务、格式合同条款、商家违约行为与侵权行为竞合时消费者的选择权、合同解释规则(包括文义解释、整体解释、目的解释、诚信解释与习惯解释)、违约责任的追究等,即属此类。这些条款都有利于维护消费者作为或者服务买卖合同当事人的合法权益。消费者还要学会运用协商、调解、仲裁和诉讼等多种争议解决途径,最终讨回公正的说法。为权利而斗争,既是消费者的个体权利,也是消费者作为社会一分子对建设社会主义法治国家所作的贡献。消费者提起的公益诉讼,更是其中的典范,应予鼓励。

  二、商家是塑造放心消费环境的主要力量。

  市场有眼睛,法律有牙齿。商家应当制定并公布充分尊重放心消费理念、增进消费者福利的、系统全面的《消费者政策》。要在商品研发、质量控制、广告策略、定价策略、市场营销、售后服务、受理投诉等各方面体现尊重放心消费的理念。企业在产品(包括动产与不动产)研发阶段,应当充分体现产品设计的人性化要求;企业的产品质量标准应当高于、至少不低于国家标准或者行业标准。有远见卓识的商家应当在全国性的强制性产品召回制度出台之前,率先推行产品召回政策。应当鼓励商家在更多的消费领域推开无理由退货政策(如无理由退房、无理由退回小商品等)。应当鼓励商家举办具有自身特色、面向自己衣食父母的免费消费教育学校,提供消费者正确、放心地购买和销售本商家提供的商品和服务所必要的消费知识。应当鼓励商家设立24小时消费者免费咨询、投诉和维修电话。掌握消费者隐私、或者有可能接触到消费者隐私的商家(如银行、电信、互联网服务商)应当自觉尊重消费者隐私。《公司法》应当调整董事只对股东利益负责的传统态度,授权董事在作出公司经营决策时适当考虑消费者利益。目前的独立董事试点应包括消费者代表。要鼓励与保护消费者代表步入公司决策层。三、政府职能部门在营造放心消费环境方面肩负神圣的干预职责

  围绕营造放心消费环境的年主题,政府职能部门要大胆地通过尊重型干预、保护型干预、宏观调控型干预、促成型干预与保护型干预,努力为消费者营造消费的良好社会环境。

  (一)尊重型干预

  尊重型干预是首要层次的干预。所谓尊重型干预,就是要消费者与商家的意思自治和诚实信用原则,尊重消费者自主自愿的消费行为,尊重商家服务于消费的生产经营活动,大刀阔斧地削减不必要的政府审批项目,避免通过不必要的审批、办证和收费等行政行为干扰或者限制消费行为。其实质是不干预、少干预,尽量发挥市场这只"无形的手"在引导消费行为、调节消费供需关系方面的基础作用。在大多数情况下,应当允许消费者和商家自主选择消费的具体内容和形式。多数成熟消费者在多数情况下清楚哪些消费行为属于消费行为。

  (二)保护型干预

  这是第二层次的干预。所谓保护型干预,就是要保护消费者与经营者之间的公正交易秩序,以及经营者之间的公平竞争秩序。与商家相比,多数消费者在经济实力上或者在信息获取上处于劣势地位。商家与消费者之间的信息不对称是市场经济的主旋律。信息不对称意味着,消费者永远处于弱势地位。

  作为强者的商家在不法利益和不良动机的驱使下,很容易拒绝履行《消费者权益保护法》规定的10项法定义务(第16条至第25条),滥用经营自由(包括契约自由),渔肉消费者。假冒伪劣、商业欺诈、虚假广告、非法传销、误导性的有奖销售、不公平格式合同等丑恶商事现象的滋生蔓延,即其适例。没有健全的市场游戏规则和裁判规则,就没有消费者和企业赖以公正交易、诚实商家赖以公平竞争的大舞台,政府进行宏观调控的信号也会失真,从而误导消费行为、经营行为、交易行为和竞争行为。可见,仅仅尊重市场主体自治是不够的。

  没有规矩,不成方圆。政府应当及时运用法定的行政登记权限、行政监督权限、行政调查权限、行政处罚权限、行政调解权限,整顿和规范好市场秩序,确认有利于消费的商事行为的效力,坚决制止和打击损害消费者权益(尤其是安全权、知情权、选择权、公平交易权)的不法、不正当行为,为消费者和商家创造良好的公正交易与公平竞争秩序,努力培育和维持一个涵盖各类和服务的、成熟、开放、诚实、公平、统一的消费大市场。在我国加入WTO之后,随着审批范围的萎缩,登记范围则会逐渐扩张。包括工商行政管理部门在内的市场监管部门应当强化登记机关的职责,切实提高商事行为的公信力和透明度,保护作为善意第三人的消费者和诚实商家,降低全社会的交易成本,推动我国社会信用制度的建立。

  要维护市场经济的公正性、公开性、公平性,经济行政机关必须发挥应有的保护性职能。但地方政府不得为了私利而限制公平竞争、垒起行政垄断和地方保护主义的"篱笆墙"。所谓"地方保护主义是块臭豆腐,闻着臭、吃着香"的实用主义态度必须予以纠正。凡是地方保护主义盛行、猖獗的地方,那里的竞争机制就会受到压抑,那里的消费者就很难或者无法用钞票投票、或者用脚投票,就很难或者无法冷落质次价高的商家。

  保护型干预与尊重型干预密切相连。保护消费者与经营者之间的公正交易秩序,以及经营者之间的公平竞争秩序,实际上就是要保护消费者和商家的意思自治原则和诚实信用原则不被滥用。但要明确,意思自治原则受到侵害,并不必然导致行政权的干预。在很多情况下,博大精深、体系严密的民商法(含《消费者权益保护法》)原则和制度,包括诚实信用原则、公序良俗原则、合同制度、代理制度、侵权制度和民事责任制度等,都足以被消费者自觉运用,从而铲除不法、不当的市场行为,理顺受害消费者与不法商家之间的利益关系,恢复市场的正常秩序。而且,即使行政权介入的结果,导致了不法商家的行政处罚,也不能代替受害消费者与不法商家之间私法关系的再调整。经济行政机关以行政罚款代替民事赔偿的做法更是错误。例如,对于故意推出巨额有奖销售措施(超过5000元)的商家,工商行政管理机关固然有权对其依据《反不正当竞争法》予以行政处罚,但中奖消费者仍然有权要求该商家依约兑奖。

  (三)宏观调控型干预这是第三层次的干预。所谓宏观调控型干预,指对国民经济进行宏观调控。我国"入世"后,政府直接管理经济的传统模式将不可逆转地向宏观经济调控模式转变。在真正还权于市场的同时,把大多数经济行政行为由政府对市场主体地直接、微观管理模式转变为间接、宏观调控模式。宏观经济调控以追求社会整体经济利益、宏观利益为目标。如果说市场机制和商法自治原则有助于增进消费者的个体利益,那么宏观调控和宏观调控法律制度的有助于增进广大消费者的整体利益。

  笔者认为,宏观调控的目标在不同的历史时期、在不同的社会经济政治背景下,有着不同的内容。但不管在何时何地,宏观调控的目标还是具有一些本质性的要求,那就是:促进经济增长,增加就业,稳定物价,保持国际收支平衡。为了引导产业的健康发展,就要设计一系列宏观经济调控手段。这些手段主要包括:(1)政策引导。即制定有利于消费的行业规划和行业政策,控制总量平衡,规划和调整产业布局,从而增强消费者和商家开展消费活动的前瞻性和可预期性;(2)杠杆引导。即根据产业政策和规模经济要求,运用利率、税率、汇率和价格政策等经济杠杆,引导商家积极调整结构和企业组织结构,实现资源合理配置,引导消费者的消费行为。例如,对于污染环境、破坏自然资源的生产和消费开征环境治理税、资源保护税;对于保护环境和自然资源有利的生产行为和消费行为提供信贷和税收优惠等;(3)信息引导。政府要及时发布各类与消费密切相关的宏观调控政策及其贯彻情况的反馈信息,从而引导消费者和商家的市场决策行为;(4)市场准入。即政府为了实现消费的特定宏观调控目标,根据法律规定,对适格商家发放行政许可。为兼顾宏观调控的有效性与经济行政的廉洁性与公正性,应当严格规制政府发放行政许可的范围与程序。行政许可的适用范围要少而精。(5)行政指导。即政府为了实现社会经济利益目标,运用其享有的行政权,引导和规劝消费者与商家的作为与不作为。(6)法律监督。事中和事后的监督,与事先引导同等重要。政府要加强对消费活动和经营活动的监督检查,制止有悖宏观调控措施的消费和经营活动。

  体现消费精神的宏观调控手段绝不是互相孤立、互不搭界的。它们应当彼此协调、相互衔接、相辅相成,共同构成一个内在统一的有机整体,即宏观调控体系。在一部庞大的全国性宏观调控大机器中,每个调控部门只不过是一个螺丝钉。因此,各个宏观调控部门一定要识大体、顾大局,随时牢记共同的宏观调控目标。要强调部门间的团结、合作、沟通、默契和团队精神。宏观调控机制内部不能发生内耗。要力戒不同的宏观调控手段之间各自为战、互不协调,甚至互相矛盾、互相抵销、让消费者和商家搞不清究竟以哪个调控手段的马首是瞻。例如,有的部门强调保护环境,而有的部门却在纵容污染环境的生产和销售活动。

  应当明确,宏观调控法的重心与其说是规制被调控者的行为,不如说是规制调控者的行为。宏观调控者应当自觉接受法律的规制和监督。

  (四)促成型干预

  这是第四层次的干预。促成型干预(或称服务性干预),指促成和帮助消费者与商家享受法定权利和利益,取得最佳的消费效果。它既不同于消极的尊重型干预和保护型干预,也不同于直接的给付型干预。其表现形式多种多样。例如,提供消费和经营决策所需要的信息和咨询;协调商家协会与消费者协会之间的关系,保障行业协会的自律规章和双边协议的内容符合科学消费的要求;为商家开展经营活动,清除地方政府部门或其他社会组织的不正当干预;建立有利于消费的消费信贷制度支持等。

  政府进行促成型干预要注意度的把握,力求帮忙而不添乱、热情而不专断,力戒喧宾夺主、包办代替,更不得助纣为虐。

  (五)给付型干预

  这是第五层次的干预,指经济行政机关为了推动消费活动,鼓励商家对消费者利益和环境利益承担更多的社会责任,而向消费者与商家提供政府补贴、政府奖励(如退税、贴息)、政府采购等经济利益。例如,可以考虑设立若干专项消费基金,用于支持商家有利于消费的技术创新活动,支持建立消费信用担保体系,支持商家和社会团体开展消费培训和信息咨询等活动。又如,政府可以在相关纳税环节上对消费者的消费活动实行优惠的税率。再如,政府采购人有权按照《政府采购法》向商家优先采购符合环保要求的。从广义上说,经济行政机关向消费者与商家提供的信息和社会服务,实质上也是一种给付,只不过与传统的财物型给付有所不同而已。

  给付型干预是围绕消费政策,为了推动整体社会经济利益而展开的,不是为了消费者与商家的个体经济利益而搞扶贫救济、"普渡众生"。应当充分体现平等对待的原则,不得开后门。因而,这与传统计划经济体制下政府无止境地向企业输血、企业无休止地向经济行政机关要钱要物的"跑部钱进"现象不同。

  值得注意的是,政府进行给付型干预时,既要遵守我国法律规定,也要遵守WTO规则,尤其是《补贴与反补贴措施协议》所反对和限制的补贴专向性原则以及被禁止补贴的规则。

  在行使上述五项干预职责时,政府行政机关行使要遵守法定、效率、公平、消费者基本权利尊重、透明度和司法审查六原则。

  就法定原则而言,要强调经济行政权主体法定、内容法定与发动程序法定。经济行政权的行使不仅要合乎行政法,也要合乎民商法和经济法的规定。不仅具体行政行为要合法,抽象行政行为也要合法。在政府制定行政法规和行政规章时,既要大胆地推进消费活动,也要注意遵守法律规定。为解决好这一问题,政府部门应当自觉、主动地聘请消费者代表、专业人士(包括法学家)参与经济行政法规和行政规章的论证、起草和把关。例如,有关部门制定的手机三包规定既限制了消费者根据《合同法》第111条和《消费者权益保护法》第45条规定享有的要求修理、更换、重作、退货、减少报酬或者价款等违约责任(含赔偿直接损失与间接损失)等多种救济途径,也压抑了手机厂商之间的竞争机制(手机在保修期内两次修理不好时原则上只能请求商家更换同规格、同型号的手机,不能请求退货,因而无法拿到退款购买其他手机商家的手机)。目前有些部门还准备制定更多的三包规定。殊不知,"三包规定"是短缺经济时代的产物,虽曾经发挥过重要作用,但"三包规定"试图解决的问题在现行法律体系中已经基本获得解决。如果"三包规定"与现行立法规定不一致,对消费者的保护水准低于法律规定,法院、仲裁机构和消费者协会仍应适用法律规定解决商品质量纠纷。

  按照效率原则,政府要进一步增强服务和效率意识,缩短办事期限,提高行政效率。河南焦作、安徽蚌埠、上海嘉定、浙江绍兴等地建立的行政审批(服务)中心,实行一站式服务,值得在全国推广。按照公平原则,政府在推动消费活动时,应当站在中庸、公允、超然的立场上,对于所有消费者与商家都一视同仁,而不得厚此薄彼,随意为某些消费者与商家开小灶、开旁门左道。

  四、社会团体和中介机构在推动消费方面大有可为

  社会团体包括商人协会(行业协会)、消费者协会、中介机构和新闻媒体等非政府组织。政府职能的社会化或者非政府化,将是我国建立社会主义市场经济体制的必然要求。

  (一)商人协会(行业协会)在推动消费方面的作用

  随着市场经济的发展和政府职能的转变,商人协会(行业协会)的自我监督、自我管理、自我服务、自我保护、自我教育的职能将愈来愈重要。但是,行业协会必须角色定位准确,而不应盲目抄袭政府部门的行政职权和工作方式。行业协会要围绕营造放心消费环境的年主题,号召本行业的会员企业自觉使其经营活动服务、服从于这一根本要求,既要鼓励先进,也要鞭策落后;既要强调本行业的自我保护,也要加强严格自律。自律也是保护。行业协会要通过制定和实施自律规章,规范本行业的竞争秩序,预防和制止不正当竞争行为,制裁损害消费者权利的行为。自律规章的自律水准理应高于法律,至少不应当低于法律。当前,尤其要注意防止某些行业协会打着与"国际惯例"接轨的幌子,出台某些美其名曰"国际惯例"的行业措施,保护本行业的眼前、短期的蝇头小利。无论是中国旅游饭店行业协会最近制定的《中国旅游饭店行业规范》中规定的"饭店可以谢绝顾客自带酒水",还是银行业针对买房消费者提前向银行还贷的"违约"行为征收"罚金"或"违约金"的做法,抑或对低于某一金额以下存款客户收取账户管理费的做法,都被冠以"国际惯例"的美名。

  笔者认为,行业协会推出的"国际惯例"要在中国行得通,必须满足以下四个条件:(1)该做法确实为大多数市场经济国家所普遍采用,而非某一两个国家的某一行业采用的个别习惯,更非某行业中的个别商家的习惯;(2)该做法必须符合中国的国情,尤其是中国的经济发展水平、中国的消费习惯与文化传统。(3)该做法必须符合中国的法律规定,与中国法律抵触的"国际惯例"一概无效。例如,《商业银行法》规定了存款有息的强行性法律原则,某些商业银行推出的对小额存款不但不付息,还要收账户管理费的做法就明显违反了《商业银行法》的这一规定;(4)该做法既要遵守中国的法律规定,也要遵守商业伦理的要求。虽然貌似合法、但违反商业伦理的行业做法,不仅会招致消费者的反弹,而且也会招致广大诚实商家的不满,最终行之不远。广大消费者与商家对《中国旅游饭店行业规范》中"饭店可以谢绝顾客自带酒水"的条款之所以批评之声不绝于耳,原因恰恰在于此。

  (二)消费者协会在推动放心消费方面的作用

  消费者协会作为《消费者权益保护法》第31条明确规定的法定社团法人,具有两大职能:一是监督或者服务;二是维护消费者权利。但这两项职能是统一的。监督职能的目的在与消费者维权,而消费者维权也离不开监督职能。各级消费者协会要紧紧围绕营造放心消费环境的主旋律,进一步做好消费指导工作和纠纷调解工作。就消费指导而言,消费者协会应当进一步规范和加强比较试验、消费调查、消费警示等消费指导工作,为消费者用钞票投票,提供决策依据。消费者协会还应组织商家制定科学的指标评价体系,建立商家社会信用评级制度,帮助消费者行使知情权和购物选择权。就投诉工作而言,消费者协会要进一步提高调解的成功率,争取早立案、早调解、快结案,尽量避免调而未解、久调不解的情况。

  还要鼓励商人协会(行业协会)与消费者协会开展对等谈判,争取在立法和司法条件尚不成熟的情况下,早日确定特定行业的技术标准、价格标准和纠纷解决机制,从而推动消费活动的健康发展。鉴于消费者协会在推动消费活动、维护消费者权利、拉动市场内需、维护社会稳定方面的重要职责,建议国家进一步加大对各级消费者协会的财政资金支持力度,进一步增加各级消费者协会的消费指导和投诉调解编制和人员,早日取消来自企业的捐款资助,进一步增强消费者协会的公正性。

  (三)新闻媒体在推动消费方面任重道远

  全面营造放心消费环境,是全社会的共同责任。必须大造放心消费的舆论环境,鼓励、支持社会各界人士对有悖这一年主题的行为进行社会监督和舆论监督。舆论监督成本低、覆盖面广、社会影响快而深远。新闻媒体是广大消费者的耳目喉舌,是沟通商家与广大投资者的快捷高效通道,是商家违法违规行为的啄木鸟,是蛀虫商家的天敌,也是政府监管部门的得力助手。因此,应当满腔热情地鼓励和支持大众传媒对股东维权工作的进程进行经常而有效的监督。尤其要划清正当新闻监督与不当侵害名誉权的法律界限,既鼓励新闻媒体大胆地对破坏放心消费环境的观念、行为和制度进行鞭挞,也要避免新闻侵权。为确保新闻监督的有效性,新闻监督可以与公权力的监督、企业和消费者个人的监督结合起来。当然,大众传媒也要恪守新闻监督的真实性、客观性、中立性和公正性原则,承担起应有的社会责任。新闻工作者也要加强职业道德修养,杜绝新闻腐败,尤其是甘于抵制有悖于消费的有偿新闻与商业广告,绝不利用新闻监督从消费者与商家谋取私利。现在的问题不是大众传媒对侵害消费者权益问题的监督过了头,而是大众传媒这一问题的监督还很不够,很薄弱。

  此外,立法者也要及时通过法律、法规的废改立工作,引导和鼓励消费者的消费行为,限制和禁止破坏放心消费环境的行为;法院和仲裁机构应当及时裁决涉及消费的各类纠纷案件。

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