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国土资源部一纸拍卖令催生万亿市场?
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[ 李清宇 ] 来源:[ 经济观察报 ]

  国土资源部的一纸政令让许多善于逢低吸纳的大房地产开发商们嘎然止步。由国土资源部部长田凤山签署的《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》的核心内容是自7月1日起全国范围内的“商业、旅游、娱乐和商品住宅用地等各类经营性用地,必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让”。而且“上述规定以外用途的土地的供地计划公布后,同一宗地有两个以上意向用地者的,也应当采用招标、拍卖或者挂牌方式出让。”也就是说,国有土地出让,今后只能采取招标拍卖的形式,而拥有国有土地者转让其使用权时也必须到交易市场采取公开的形式。

  该规定直指原《城市房地产管理法》中法定的三大土地出让方式——协议、招标和拍卖之一的协议出让。众所周知,协议出让事实上已成为国有财富个人化的管道之一。

  实际上管理层对协议出让这一方式从一开始就有所忌讳,1995年实施的《城市房地产管理法》在确定了三大出让方式之后紧接:商业、旅游、娱乐和豪华住宅用地,有条件的,必须采取拍卖、招标方式。此后国务院办公厅曾专门下发通知,要求土地出让“原则”上必须以拍卖、招标方式进行。但直到2001年在由国务院下发的一份通知中才最终明确:商业性房地产开发用地和其他土地的供应计划公布后,同一地块有两个以上意向用地者的,都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供。至此,由国土资源部发布商业性用地禁止协议出让的规定终于水到渠成。

市场有多大?

  国土资源部政策法规司副司长王守智对记者说,去年全国拍卖国有土地使用权价款为492亿元。据国家统计局提供的数据:2001年全国购置土地面积21661万平方米,完成土地开发面积14509万平方米。清华大学房地产研究所所长刘洪玉认为拍卖土地在全部土地交易量中不会超过5%,而清华大学城市规划系另一位教授则认为应在3%左右。对于这一数字占总出让量的比例,王司长称自己并不掌握详细数据。如果以学者所言的3%-5%的比例来推断21661平方公里为基数每年百分之十几的增长量后,这一市场的交易量将不低于一万亿元人民币。

  但这一数字意义不大,关键是全部采用拍卖或挂牌后增加多少,增加部分可看作过去流失的加竞价产生的溢出部分之和乘以每年增长率的系数。王守智副司长介绍说:从国外和国内通常的情况看,拍卖比其他协议出让要高出20%-30%,而一些热点地块恐怕要上涨几倍不止。如果以增加20%-30%并以一万亿为基数计算,每年仅土地拍卖挂牌增加的收入就高达2000-3000亿元人民币——相当于发行一年多到两年的国债。当然,统一出让出口是以总出让量受到控制为代价,也就是说,一万亿为基数的总盘子可能要缩小,但即便这样,增值部分依然大得惊人。

深圳试点到全国推广实施

  王守智副司长否认了传说中还有相关配套法规的说法。他说,7月1日执行的规定本身就是一个集合了程序和相关条件的法规,具有可操作性。下一步要完善的是各地的实施试点。

  王副司长对记者说,去年全国进行土地使用权招标拍卖的省份超过了90%,其中15个省已经明确规定出让经营性用地必须招标拍卖。其中最早进行土地使用权拍卖的是深圳。1987年12月,深圳市首开中国大陆土地使用权拍卖先河,一块面积为8588平方米、起价200万元的土地竞价到525万元后成交。中国土地拍卖第一槌导致四个月后的七届全国人大第一次会议通过修改宪法草案,将原宪法中禁止出租土地的“出租”二字删去,添加“土地的使用权可以依照法律的规定转让”。而此前,所有土地均以无偿划拨形式交于企业使用。但即便开风气之先且离香港最近的深圳,招标拍卖也只占全部土地转让的30%左右。

  由3%-5%的比例一步跨到7月1日后的100%,其中肯定有许多字面能解决而实际也许相当棘手的问题需要解决。比如说,同一个项目民企和国企都表达参与的意向,国企又分外地国企和本地国企,按规定就要把此项目拿到土地整理储备中心挂牌且以出价高者得之,但如果本地国企以“下岗职工”这样的理由去找市长,单一的市场行为的结果是否就要改变为“综合考虑”的结果?而“综合考虑”的结果就是协议出让。实际上协议出让的基础一方面是因为评估中介体系缺失,另一方面就是包含了市场行为之外的意图,之所以存在这种意图,在于有些事政府要办却又没有能力办。

  如果“综合考虑”包含非技术因素的话,从土地管理的“技术”方面考虑,政府如何控制存量土地却是一个至为关键的问题,但这又与政出多门纠缠不清。比如北京市有开发商号称可从十大渠道搞到地:中央驻京单位;各大兵种在京系统;国有开发企业原划拨土地;从各区县出来的土地;城市工业结构调整后的土地;各区的危改土地;郊区开发区的土地;绿化隔离带的土地;小城镇建设土地及各种存量更改用途的土地。王副司长说,下面有几大渠道他并不太清楚,但可以肯定这大概是以前的一些做法。规定出台后,将形成国有土地供应的三大渠道:国有土地拍卖挂牌出让的主渠道,这以各地的土地整理储备中心为办事机构操作,而各地根据当地的经济实力进行土地储备——也就是一级土地开发,资金来源于财政或银行;二渠道——各种国有土地转让要求在各地的交易市场公开交易;第三个渠道就是各种公益性事业的土地出让。

  王守智副司长强调:土地是国家最大的一块财富,新规定一方面要从源头上消除腐败,另一方面就是要使其最大增值。此番规定出台,国家希望以一纸政令扭转以前多渠道拿地的混乱局面,以强势政府的姿态出现在公众面前。但如同政府以往的做法一样,新规定的出台并没有废止原有的或可能产生歧义的过去法规的规定,甚至还预留了口子,比如:“拍卖、招标和协议方式均是法定的国有土地批租方式,各有其适宜的范围,推行招标拍卖挂牌出让可以减少协议出让比例,但不会也不应该杜绝协议出让方式。《城市房地产管理法》规定,‘土地使用权出让,可以采取拍卖、招标或者双方协议的方式’。在具体的批租活动中,土地行政主管部门应视国家产业政策、政府对土地的要求、土地用途、规划限制条件等因素选择适宜的出让方式。《规定》第四条规定了招标拍卖挂牌出让的范围,除上述范围之外的国有土地使用权出让,例如,划拨土地使用权补办出让手续、国有企业改革中处置划拨土地使用权以及工业用地出让等,仍可以采用协议方式。”其中“划拨土地使用权补办出让手续、国有企业改革中处置划拨土地”等是否对某些人而言会大有深意?因为以往的事实证明总有人总能在政策的迷宫里找到个人发财的途径,不知现在是否依然如故?

2002年6月2日15:33

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