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大势观察:重复建设的本质在于地方利益诉求
BUSINESS.SOHU.COM 2003年11月21日10:45 [ 宣晓伟 ] 来源:[ 中国经济时报 ]
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  中国经济正面临新一轮的重复建设浪潮

   随着去年下半年以来国内经济形势的逐渐向好,经济增长速度的加快,新一轮的重复建设又逐渐成为了当前中国经济发展所面临的最为突出的问题之一。

  重复建设问题可以说是困扰我国经济运行的顽症,一直是阴魂不散,挥之难去。

  但是我们如果换个角度,对市场经济本身的运行规律进行考察,就会发现重复建设是市场条件下经济发展的必需。

  任何产业结构的调整和升级,就是在更高水平上不断重复建设的过程,市场的竞争也就是不断的重复建设和不断地淘汰地过程。产业的发展是在“新的投资机会出现-企业大量进入-形成重复建设-生产能力过剩、集中度下降-市场竞争加剧、企业退出增加-利用率和集中度上升-新需求增加、新企业进入-产生新一轮更高水平的重复建设”的周期中螺旋上升的。

  也许有的人会认为,为什么社会必须要承担大量重复建设、又经过残酷竞争淘汰出几家的巨额成本呢?国家完全可以通过合理的规划和恰当的审批来控制重复建设的规模,从而使某个行业的发展少走弯路,尽早走上有序竞争、健康发展的轨道。这样的愿望虽然十分良好,但在市场经济的条件下却是无法实现的。

  首先,市场经济的本质在于分散决策,参与到其中的每个单位(各级政府、企业、个人)都只根据自己的成本收益来做出最大化自己利益的决策。在计划经济下,政府能够代替企业做出决策,但在市场经济条件下,政府只能通过各项政策措施来改变行动单位自身的成本或收益,从而影响其决策,所以影响微观主体行为者进行选择的不是政府的愿望和目标而只能政府具体的政策和措施。各地开展重复建设的一个根本原因是初期高额利润的诱使,每个参与重复建设的地方和企业在某种角度上说都是理性的,它们之所以参与其中是看到了赚钱的机会。在这种情况下,政府防止重复建设的各种手段是很难强到足以改变地方和企业决策的程度。这时要光靠“打”靠“卡”这样的行政措施就只能起到治标不治本的作用,有了初期高额利润的诱惑,重复建设必然是层出不穷,防不胜防。

  其次,面对着千变万化的市场,政府是几乎无法做到“合理”规划与“恰当”审批的,政府既很难确定什么是建设和竞争的合理范围(怎样程度的建设才不算是重复建设?怎样程度的竞争才不算是过度竞争﹖),也非常难以确定在众多欲加入的竞争者中,该批准哪一个进入?更无法保证获得准入的企业能够在市场中不断提高其竞争力,做大做强。

  最后,对重复建设加以控制的行政审批制度从某种程度上反而成为了重复建设的一个重要根源。由于行政审批抬高了企业的准入门槛,它在客观上是以非市场的手段来维持某些行业的高利润。于是尽管各地在这些行业也许并不具备优势,但由于管制造成的高额利润的吸引,各个地方就有十分的积极性千方百计挤入到管制的行业中。这样管制越严厉,利润就越高,地方的积极性就越高,重复建设问题也就越严重。从而造成了为了控制重复建设的行政审批制度反而成为了重复建设一个重要根源的怪圈。

  所以那种希望通过加强政府的规划与审批来引导某个产业健康发展从而减少整个社会成本的想法,是计划经济下的思维,在市场条件下是行不通的。

  重复建设本质是

  各级地方政府的利益诉求问题

  然而在我国,重复建设问题却不仅仅是一个在市场条件下企业相互竞争的问题,各种各样的重复建设背后或多或少总有着政府的身影。实际上,重复建设问题之所以屡禁不止、甚至愈演愈烈,就是因为在政府的干预下,投资主体权力和责任的不对称,缺乏投资约束机制和供给自动纠正机制而造成的。

  为什么从事各种各样的重复建设会成为各级地方政府的最大冲动呢?

  首先是各种类型的重复建设将有可能推动当地的经济增长。经济增长已经成为了各地政府官员的第一要务,而上项目是绝大多数地方官员一想到发展地方经济首先想到的,尤其是在经济较为落后的地区,地方经济的发展实际也正是与项目的大小和多少息息相关。故为发展当地经济而进行的重复建设,若从全国角度来看,是一种效率的损失,但地方官员站在地方的角度,就有其合理性。所以在中央政府眼里是三令五申需要禁止的项目,在各省政府那里正是推动地方经济发展的重要项目。同样的情况也发生在省与市之间、市与县之间。在现行的制度安排下,缺乏协调各级政府利益的激励相容机制,而主要是靠上级压下级,利用行政级别来保证上级政府利益而压制下级政府的利益,同时通过审批机制来保证这种利益的实现。这样做的结果造成各地的重复建设项目明的不行暗的来,而审批机制的效果正如前文所提到的,在控制重复建设问题上往往起到的是相反的作用。

  其次,重复建设将有可能增加地方政府的收入。在主观愿望上,任何一级政府都有增加自己可支配收入的天然冲动,而在客观实际上,由于1994年引入的分税制重新上收了收入权但没有调整支出任务,地方政府尤其是基层政府的预算压力日渐沉重。由于省级以下各级政府(市、县、乡/镇)负责提供所用重要的社会支持和几乎所有的公共服务,在目前的收入分配下,地方政府尤其是经济落后地区的地方政府的财政是难以维持的。

  所以上一些效益好、利润高的项目就成为了地方政府保证收入的必需。正如烟草和酒类行业的重复建设情况,虽然全国31个省中只有个别省份出产烟草,但有30个省都分别拥有自己的卷烟厂。

  除了政府直接投资于一些赢利性的产业外,在当前新一轮的重复建设浪潮中,又出现了新的特点,开发区建设以及各种各样的基础设施建设成为了重复建设问题中的重中之重,而这类重复建设又往往牵涉到土地的使用,在刚刚完成的五部委联合全国土地督察工作中,查出的10.1万起土地违规行为中,背后几乎都有着地方政府或官员的身影。土地已经成为地方政府尤其是发达地区政府的重要收入来源,而在此之上所产生的各类重复建设问题不过是将土地资源变现为实际收入的各种手段。事实的另一面是:地方政府承担了本地区的基础设施投资责任,但却缺乏相应的税收自主权或举债权。

  所以,一方面各级地方财政的实际状况使得地方官员从事重复建设成为现实需要,另一方面,由于预算制度和投融资制度的不完善,使得地方官员从事重复建设成为现实可能。

  最后,现行的干部人事制度和政绩考核制度也推动着地方官员从事重复建设。目前的考核制度过于注重经济增长方面,往往过于关注地方领导任职期间招商引资、财政收入和GDP增长情况,同时地方的主要领导干部调动过于频繁和任期过短,这些情况往往造成了地方官员过于注重短期利益,需要“立竿见影”的项目来推动地方经济。

  由于当前各级地方政府从事重复建设有其现实的原因,故欲彻底地解决重复建设问题,除了完善投融资体制、规范政府行为外,需要从根本上化解地方政府从事重复建设的动因,解决思路的重点在“疏”不在“堵”,在于“釜底抽薪”不在“扬汤止沸”。

  (作者单位:国务院发展研究中心发展战略和区域经济研究部)



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