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国家电力监管委员会副主席邵秉仁主题演讲
2003年11月29日10:21   来源:[ 搜狐财经 ]
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  转变政府职能,解决发展失衡

  为贯彻落实十六大提出的建成完善的社会主义市场经济体制和更具活力、更加开放的经济体系的战略部署,十六届三中全会《决定》在完善社会主义市场经济体制的目标和任务中提出了“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”。五个“统筹”的提出,在历届中央全会中是第一次。这是一种新的科学的发展观,是对社会主义市场经济规律的进一步认识。

  关于发展失衡问题

  在过去的25年,我们走了一条不平衡的发展道路,通过高速度的跨越式发展战略来实现国家的现代化目标。在创造了“经济奇迹”的同时,积累了一些问题和矛盾,经济发展、社会发展出现了不平衡、不协调。主要表现在以下几个方面:

  城乡失衡:突出地表现在农村人口比重过大,大量的劳动力滞留在劳动生产率相对较低的农村和农业。虽然经过20多年的改革开放,农村经济得到较快发展,农业大量劳动力转移到其他产业,但城乡二元经济结构仍然没有得到明显改善。城乡居民收入水平、消费水平、生活质量等各方面差距都还比较大,城乡之间发展不平衡还很严重。

  从城乡收入差距看,2002年城乡收入差距首次突破3:1,扩大到3.1:1,远高于多数国家的1. 5:1的比例。按照“十五”计划安排,城镇居民人均可支配收入和农民人均纯收入都保持5%的年均增长速度,这样,“十五”期末城乡居民的绝对收入差距,将由2000年的4027元进一步扩大到2005年的5193元,但相对收入差距仍将保持2000年的2.8:1的比例。实际情况是,“十五”前两年,城镇居民人均可支配收入增长都在农村居民人均纯收入增长的2倍以上。2003年前三季度,城乡收入增速差距仍保持在2倍水平。以此计算,则“十五”期末城乡收入差距将至少继续扩大到3.5:1左右。

  从城乡居民消费支出结构看,城乡消费支出差距3.3:1比收入差距3.1:1更大。2002年农村居民人均消费支出仅相当于城市的30%,甚至相当于城市最低收入户的77%。如果说城乡收入差距在10年以上,那么消费差距至少在15年以上,表明实际上的城乡居民生活质量差距比统计上的收入差距显示得还要大。

  在公共物品和社会资源的占有上,也体现出极大的城乡不平衡。在卫生、教育、社会保障等公共物品上,较少的城镇人口分享了较多的资源。其结果是,城镇人口平均预期寿命为75.21岁,农村为69.55岁,相差5.66岁;城镇劳动力人均受教育年限为13年,农村为7年,相差6年;城镇居民被各类医疗保障覆盖的比例达52.2%,农村为9.9%,相差40多个百分点。在投资上,农村固定资产投资总量仅相当于城市的1/4,按人均计算仅相当于城市的1/7。(时下“经营城市”的提法,尤其值得商榷。所谓经营,就是经营从农民手里廉价获取的土地,在营造城市繁荣的同时也瓦解了失地农民的生存基础,后果是城市面貌一日千里,农村贫困依旧,城乡差距进一步拉大)

  地区失衡。我国东中西地区经济发展渐次落后。拿西部地区与东部地区相比,仍存在较大差距。这些差距表现在:一是经济发展水平和总量上的差距。2002年底,西部地区国内生产总值仅占全国的14-15%左右,不足中部地区的1/2和东部地区的1/4;二是基础设施方面差距大,西部地区每百平方公里土地面积铁路里程和公路里程分别为0.65km和7.07km,比东部地区分别少2.80km和29.0km;还有居民收入和生活消费方面的差距以及教育、科技、文化方面的差距。

  产业失衡:长期以来,我国第三产业一直比较落后,目前第三产业增加值占GDP的比重为33%左右,低于国际上同收入组别国家近20个百分点。一个重要原因是我国城镇化发展滞后,阻碍了农村劳动力向城镇商业、服务业等第三产业领域的转移。

  贫富失衡:一方面是收入分配的差距不断扩大,贫富分化加剧。根据财政部的统计数据显示:一是以基尼系数反映的居民收入总体性差距逐年拉大,已经超过国际公认的承受线。1991年为0.282,1998年为0.456,1999年为0.457,2000年为0.458,10年上升1.62倍。二是城乡居民收入差距不断扩大(关于这一问题,在前面城乡失衡部分已作了详细说明,不在重复)。三是地区间差距扩大。2000年,东部地区人均收入是西部的2.26倍,最高的省与最低的省差距超过3倍。此外,行业间的收入差距进一步扩大、不同经济性质的单位职工收入差距越来越大、城镇内部各阶层之间的收入差距的扩大速度明显加快。另一方面是财产的集中度越来越强,居民家庭财产的差别越来越大。10%的富裕家庭占城市居民全部财产的45%,10%的最低收入家庭其财产总额占全部居民财产的1.4%,另外80%的家庭占有财产总额的53.6%。

  当然,这些失衡问题是在改革开放和市场经济建设过程中出现的,是发展中的失衡,不能由此质疑改革开放的方针,也不能因噎废食,而是要积极寻求解决办法,探索途径,在发展中求得平衡。

  转变政府职能是解决发展失衡的关键

  解决上述发展失衡问题,需要从多方面治理。我侧重从转变政府职能的角度谈谈解决发展失衡问题。

  诸多失衡问题的产生、发展,说到底与政府制定的经济社会发展战略、不同时期的方针政策,与政府的管理方式、管理手段是密不可分,与政府的宏观经济调控能力和公共行政管理能力有着密切的、甚至决定性的关系。应当说经过20多年的改革探索,我国政府行政管理体制已经发生明显变化。中央与地方权责不明、政事企不分、以审批为基本手段的旧的行政管理体系正在被打破。但相对于其他改革,行政管理体制改革严重滞后,离建立与社会主义市场经济相适应的完善的行政管理体制目标还有较大差距。行政体制改革的任务仍很艰巨:政府职能没有根本转变,政资、政事、政企不分以及政府管理越位、缺位、错位现象不同程度地存在;在经济活动中以批代管的现象比较普遍;机构设置随意性较大,法律规范不够,组织体系仍不合理;政府层级偏多,行政程序不规范,中央和地方事权、财权划分仍不科学,等等,问题不少。

  记得温家宝总理在3月召开的记者招待会上,用24个字概括了新一届政府的施政原则,即城乡协调、东西互动、内外交流、上下结合、远近兼顾、松紧适度,并特别强调“关键在于政府职能的转变,成败在此一举”。当前,转变政府职能,应重点抓住几个主要环节:

  明确政府的职能定位:特别是进一步规范政府经济管理职能。合理界定政府管理经济的范围,切实把政府工作重点转变到经济调节、社会管理、公共服务、市场监管上来。

  研究政府的职能定位,要特别强调公共管理的理念,很重要的一点是,公共管理已经不只是政府对社会的管理或治理,而是一种治理主体多元化的社会治理模式;治理主体也不再完全通过行政控制的手段来解决社会问题,而是通过服务的手段来营建良好的社会秩序和建立经济社会发展的环境;在治理行为模式上也不再是一个权力支配过程,而是努力塑造一种治理主体之间、治理主体与治理客体之间普遍合作的行为模式。

  研究政府的职能定位,还要正确处理好以经济建设为中心和政府职能的关系。经济欠发达是我们国家的一个基本国情,发展是第一要务,所以还要以经济建设为中心,而且还要注重发展速度。但政府不能将主要职责单纯放在追求GDP增长上,要把“以经济建设为中心”转到“以经济建设为中心,实现社会全面健康均衡发展”上来。这是转变政府职能需要强调的重要理念。

  加快投融资体制改革,减少行政审批:行政审批制是投融资体制矛盾的焦点,也是投融资宏观管理改革的核心。由于政府并不比企业了解市场,依靠行政手段审批大量的具体项目对投融资进行宏观调控,历史证明是低效的。改革投融资体制,对投融资进行有效调控,最根本的是要转变政府管理经济的理念,突出市场导向,切实把政府管理经济的职能转到主要为市场主体提供服务和创造环境上来。进一步扩大企业,包括社会投资的自主权,进一步缩小政府投资的领域和范围。要简化审批程序,对非政府资金建设项目由审批制向核准或登记备案制转变。所谓政府核准,就是政府成为社会和经济的管理者,对企业投资建设的重大项目和限制类项目等,从维护国家经济安全、合理开发使用资源、保护生态环境、优化布局、保障公众利益、防止出现垄断和过度竞争等方面进行审核,重点在项目的“外部性”环境,而不再以企业所有者的身份,对项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等进行审批。对必须由政府审批的项目增强透明度,强化责任制,实行目录化管理,将项目具体化、目录化,确定目录清单要客观合理,既要符合经济社会平衡发展的方向、体现国家对投资的宏观调控意图,又要符合各地方和各行业发展的实际情况,同时也为社会投资,包括外商投资创造更好的条件。

  由投资型财政转到公共型财政上来:长期以来我们为了追求经济快速增长,财政投资大量用于基础产业甚至竞争性领域,而在社会公共事业如生态环境、就业、职工权益和公共卫生等领域的投入不足,这样日积月累便造成社会发展与经济发展的严重脱节。因此,要进一步转变财政职能,建立起公共财政体制。调整和优化财政支出结构,逐步降低目前财政支出中经济建设费的比重,缩小基本建设支出规模,增加公共服务领域的投入。具体说,要抓好几个环节:一是理顺和规范中央财政与地方财政的分配关系和管理体制。建立规范的转移支付制度,进一步扩大转移支付规模,转移支付的重点应该集中向中西部地区倾斜;二是加强财政对经济结构的调节作用。将城乡二元结构的调整作为财政对经济结构调节的重点。财政要把降低农民负担,提高农民收入,增加各级财政对农村公共服务资金的投入作为主要切入点和手段;三是发挥财政在缩小地区差距上的作用。通过财政的引导作用,促进国内外资源向中西部地区流动,通过财政的转移支付,使中西部地区的公共服务水平与东部地区的差距逐渐缩小。需要强调的是,中西部地区的经济发展主要依靠市场机制,公共服务依靠政府财政。完善政府宏观调控和市场监管职能:我们正处在体制转轨过程中,加之二元经济结构偏差明显,城乡、地区间发展不平衡,又面临日趋激烈的国际竞争,宏观调控的任务必然十分艰巨。从目前我国宏观调控方面存在的不足及问题来看,究其原因,主要在于政府在不同程度上充当了市场中竞争主体的角色,目前在我们经济生活中出现的一些无序竞争、过度竞争乃至恶性竞争的现象,在其背后或多或少有着政府的影子。尽管在此期间政府也在履行其宏观调控、经济社会管理等职能,但由于充当了竞争主体的角色,使其在某种程度上进入了市场的微观层面,从而难以站在全局性的立场上实行全面统筹,这就难免会削弱其宏观调控、经济社会管理的职能,甚至导致某些管理职能的扭曲。

  宏观调控的首要任务是促进发展。这里讲的发展绝不只是指经济增长,而是要坚持以经济建设为中心,在经济发展的基础上实现社会全面发展。这就要必须不断完善宏观调控职能,更好地发挥宏观调控的作用。因此,改善宏观调控必须加快转变政府职能,依法行政和管理,有效解决越位、错位和缺位问题,要特别注重通过国民经济和社会发展中长期规划的研究制定,提出发展的重大战略、基本任务和产业政策,引导各类市场主体投资建设、参与竞争。只有这样,才能从制度上保证使政府不再直接参与生产经营,减少对企业、市场不必要的行政干预,改革和减少行政审批事项,并把经济管理职能转到主要为市场主体服务和创造良好发展环境上来,不断增强经济调节和市场监管的能力,同时加强社会管理,提高教育、医疗、卫生、基础设施建设等公共服务的质量,实现经济社会的均衡发展。

  还要注重发挥政府的市场监管职能。市场经济需要监管,通过监管,维护公平、公正的市场秩序,创造平等竞争的环境;要大力规范和整顿市场经济秩序,打破部门、行业垄断和地区封锁,清除市场分割的体制障碍和政策规定,加快全国统一市场的形成;要加强对垄断行业的监管,通过拆分、重组等手段引入竞争机制,通过对投资、分配、服务等环节的监管,促进其提高效率、降低成本和改进服务,进而实现行业间、产业间的均衡发展。

  总之,实现经济社会平衡发展的目标,无外乎发挥市场机制和政府宏观调控两种作用。充分发挥市场机制的作用,可以更好地配置资源,提高效率,但趋利是市场的特点,往往在提供公共产品和公共服务领域市场失灵,这时就需要政府干预,而过度干预则损失效率,因此两种作用本身就摇摆于平衡和失衡之间。由于我国走过的建设社会主义市场经济之路不长,相对缺乏经验,还面临许多新的课题,解决好包括发展失衡在内的问题和矛盾,还有很长的路要走,相信通过不断的探索和实践、通过借鉴国际经验,一定能够解决好这些问题,实现在发展中平衡、在平衡中发展(相关,行情)。

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