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国有企业改制成本有多高?
2003年12月11日18:02   [ 中南财经政法大学教授 乔新生 ] 来源:[ 搜狐财经 ]
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  城头频换大王旗

  在中国国有资产管理中,变化最大的就是企业的监管体制。在新一轮机构调整中,组建了国有资产监督管理委员会,统一监管全国189家大型企业集团。

  中央和地方两级国有资产监督管理委员会设立后,首先面临权属不清的问题。而这一问题直接关系到中央和地方的利益分配问题,也关系到对国有企业监管成败的问题。

  这几年,为了改革中国国有资产分布不均衡的问题,中央政府加大了转移支付的力度,大量向中西部地区投资。但仍应看到,国有资产的分布仍不平衡,一些沿海省份集中了大量的国有资产。如果在不改变现状的情况下直接进行切块分割,中央直接拥有的国有资产不会有太大的变化,而中西部地区地方政府拥有的国有资产比例将会偏少,这对中西部地区经济的发展将会是一个天然的劣势。国家在进行财产权利划分时,必须严格依照宪法和法律,求得不同地区拥有大体相同的财产权利。否则,落后地区的发展将缺乏必要的经济基础。如果说在以前调拨方式下进行资产的配置,中央与地方以及地方与地方之间的财产权利冲突还不十分明显的话,那么,在现行的中央与地方财产权利切分上面,必须有宪法的依据。因为这关系到各地政府和人民平等享有国有资产财产权利的问题。在转型期,对国有资产权利的处置,直接涉及到每个人的利益。因此,中央政府在设立了相应的监管机构之后,一定要从更深层次考虑,如何实现国有财产权利公平分配的问题。不能让全国人民的财产最后演变为地方政府的财产,再由地方政府变为部门财产或经营者的个人财产。

  依照国有资产监督管理委员会设立方案,有些是属于公司法规定的股东的天然权利,有些则是属于行政机关应有的管理权。因此,未来的国有资产监督管理委员会将在许多场合出现角色冲突问题。例如,在作为出资人时,必须以企业利润最大化为目标,但在拟定国有资产管理法律、行政法规和规章制度时,还必须以国家利益和公共利益最大化为目标。换言之,未来国资委既是规则的制定者,也是规则的执行者;既是出资人,也是代表国家对自己投资企业的监管人。这样的制度设计虽然可以避免多头管理的弊病,但仍然没有摆脱中国长期形成的政企不分,经营者与管理人合二为一的局面。

  国资委能担当传统公司制度下股东的职责吗?

  从法理上说,国有企业从根本上就应当由国家作为出资人行使股东的权利,除非实行财产的信托管理,否则无法真正割断政府机构与国有企业之间的联系。现在的问题是,我国在国有企业的管理中,一直没有找到更好的制度安排,设计了许多监管成本很高,但实践证明又不是很有效的方法。如果今后的国资委仍然采用这样的公司治理模式,即使今后再加强监事会的内部监督,也难以从根本上改变国有独资公司重心不稳的问题。国有企业仍然会出现大的问题。

  应该看到,西方的公司制度,是建立在社会分权制衡的结构基础之上的。公司的治理结构只不过是整个社会治理结构的微型化而已。在我国这样一个长期缺乏分权制衡观念的社会里,试图依靠改造后的制衡机制来实现企业的运作,必然会出现许多意想不到的问题。国资委能担当其传统公司制度下股东的职责吗?

  依照公司法,股东由选举和更换董事的权利。而现在的国资委似乎还不完全具有这项最基本的权利。今后,国有资产监督管理委员会能否直接行使国有企业董事的任免权,人们有理由表示怀疑。如果不改变党政不分的格局,如果不区分出资人与行政监管人的角色,国有资产监督管理委员会在国有企业的发展中仍难以有所作为。

  从股权结构来看,目前国有公司面临的最大问题是如何保护中小股东的合法利益。如果仍然采用国有独资的方式进行经营,与传统的国有企业毫无二致。但如果实现股权多元化,必须首先考虑同股同权的问题,必须在国有股流通的同时,保护中小投资者的利益。用国有资产监督管理委员会主任李荣融先生的话说,在国有股减持方案中,任何一方都不愿意吃亏,惟一的办法就是要让“蛋糕做大”,让每一方都能从利益的再分配中得到好处。

  总之,国有企业改制不是零和游戏。在企业的绝对价值提高的前提下,每一个参与分配的主体都会获得相应的收益。然而问题在于,如果国有企业改制中成本过高,而企业的整体效益又不尽如人意,如何满足各方利益的要求?

  目前来看,国有企业的改制成本除了外部的监管体制频繁变动所带来的巨大成本外,企业的治理结构所带来的组织成本,企业股东之间的交易成本,以及国有企业内部职工身份的置换成本都会直接影响到国有企业改革的成败。国有企业职工身份关系的改变所产生的成本应该由政府代表国家承担,国有企业因承担社会责任而导致的亏损也应该由国家来承担。国有企业从来不同于商业企业,国有企业的职工也从来不同于一般商业企业的职工。

  对国有企业职工身份的转换,政府应当承担“违约”责任。对国有企业改制所产生的成本固然需要利用市场手段加以控制,但在许多方面更应该利用民主政治的方法加以解决。国有企业是玻璃鱼缸中的金鱼,必须时刻处于公众的监督之下。解决国有企业的运营成本问题,既要依靠市场手段,更要依靠民主政治的改进。

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