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银行立法还需更进一步 金融混业还应缓行
2003年12月26日09:35   [ 张涌涛 ] 来源:[ 《财经》杂志 ]
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  月底有望通过的三部银行法尚有若干缺憾

  12月下旬,《银行业监督管理法草案》有望通过全国人大常委会审议后正式出台,与之相关的《人民银行法修正案草案》及《商业银行法修正案草案》(以下简称《商行法》)也有望同时通过。这三部银行法在起草和修改中存在大量争论,笔者参与了立法的过程,以下谈几点体会供大家参考。

  维护金融稳定需要“超级监管”

  今年3月两会期间,伴随国务院机构改革,中国银监会正式成立。从此,对所有银行类金融机构的设立、变更、终止、监管和处罚等事项,由中国人民银行划归银监会管理,人民银行则专事三项工作:制订和实施货币政策,防范化解金融风险和维护金融稳定,提供清算服务。

  建国以来,中国人民银行长期身兼数任,既承担央行职能——代理财政金库、发行货币、制定实行货币政策并维护金融稳定,又承担银行监管职责,此外还一度充当商业银行的角色。1984年1月中国工商银行成立,人民银行得以从商业银行角色脱身;1995年《人行法》颁布,人民银行才真正在法律上具备中央银行的地位。

  近年来,我国经济规模不断扩大,金融机构大量出现,金融类资产尤其是证券类、保险类资产规模不断扩大,分解人民银行部分职能,成立银监会已成当务之急。

  银监会成立后,按照上述新的职能分工,则人民银行不仅应该是专事宏观调控的中央银行,而且也应该成为在三家金融类监管机构(证监会、保监会、银监会)之上的“超级监管机构”。这是因为,为执行国家货币政策、维护金融稳定,人民银行不仅应对银监会及银行类金融机构实施宏观管理和监督,也应同时对证监会和证券类金融机构,以及保监会和保险类金融机构实施宏观管理和监督。但在此次《银监法》起草及《人行法》修改中,这一问题并未得到清晰表述。

  如此,则此次对三部银行法的起草和修改,仅为人民银行与银监会划清职责,人民银行的宏观调控能力依然只能在银行业金融机构中转圈,无法到达证券业和保险业金融机构。而时至今日,证券类、保险类金融机构已发展成为上万亿元资产规模的产业,与银行业金融机构一样关乎国家稳定和经济发展。如果对如此庞大的两个金融体系,人民银行不仅不能直接监管,且无任何市场调节措施,很难设想其如何完成制定和执行国家货币政策、维护金融稳定之任务。

  关于这一点,国际上已有一整套成熟经验可资借鉴。英国早于1844年通过《英格兰银行条例》,英格兰银行由此成为英国中央银行,它具备现代银行学对中央银行设定的三大职能:即中央银行的银行、政府的银行和发行的银行。1986年、1987年和2000年,英国又在英格兰银行之外设立综合性监管机构——金融服务局。此后,苏格兰银行只管货币政策,金融服务局则负责综合性监管。

  与此同时,英国财政部、英格兰银行与金融服务局签订谅解备忘录,建立三方共同维护金融稳定的合作框架。三方代表还建立了协调机构--常务委员会,每月定期开会,讨论与金融稳定有关的重大问题。

  采用这种在央行之外设立监管机构的国家,除了英国,还有日本、韩国、加拿大、丹麦、瑞典、挪威、澳大利亚、墨西哥、比利时和瑞士等国。

  相比之下,此次我国起草《银监法》、修订《人行法》和《商行法》后,在维护整体金融稳定方面依然缺乏法律保障,金融监管也依然处于严格的分业监管格局。如此格局之下,三大类金融监管机构无法信息共享,央行在制定和执行宏观货币政策时势必广受掣肘。

  有鉴于此,在央行货币政策委员会下设或单设由各类金融监管机构参加的金融协调机构,已是当务之急。惟有彼此沟通,实现信息共享,才能确保央行制定和执行正确的货币政策,维护整体金融稳定。

  目前,欣闻银监会、保监会和证监会已在商讨此事。但笔者认为,此事一定要由人民银行牵头才能真正奏效。

  金融混业还应缓行

  在修改《商行法》时,很多银行类金融机构都希望藉此解决长期以来的混业和分业之争。

  我国商业银行的历史非常短,自1984年中国工商银行成立以来,迄今不过20年时间,股份制银行的历史更是只有短短10年。但即便在如此短的时间内,我国商业银行也都经历了竞相经营信托、证券、房地产业务的年代。时至今日,当年一哄而上的银行所办信托公司、证券营业部和房地产公司早已不复存在,其遗留的历史包袱却依然如梦魇般困扰着各家国有商业银行。尽管随后成立的各家股份制或单一制银行的法人治理结构日趋完善,风险管理能力不断增强,但与国际标准相比,我国各商业银行无论在资本充足率、不良资产率还是风险管理能力上都远未达标,在此情况下,银行类金融机构盲目混业显然弊大于利。

  如按狭义定义,金融混业是指银行、证券公司或保险公司在各自经营范围之外,彼此交叉经营对方的金融业务,很多金融业者争取的正是这种混业的权利。有一种观点认为,中国的金融机构之所以没有做大做强,主要原因就是没有放开经营,也即没有混业经营。但实际上,外国大型混业金融集团大多都是经过上百年乃至几百年严格的分业之后,才在近年逐渐实现混业经营的。而我国很多金融机构大多属粗放式经营,许多机构靠政策吃饭,一旦市场放开,根本无自保能力。

  综上所述,笔者认为,目前金融机构混业经营的时机尚不成熟,金融混业还应缓行。

  处罚力度依然不够

  在此次《银监法》起草和《商行法》修改过程中,许多参与者再次呼吁对违规金融机构加大处罚力度,这一呼吁受到有关方面重视,并在法律中加以采纳。

  这些年来,我国金融机构违法违规屡禁不止,愈演愈烈,个中原因虽然是多方面的,但与我国的经济处罚过轻不无关系。1995年《商行法》规定:对金融机构违规违法的处罚,有违法所得的处以违法所得的1-5倍的罚款;没有违法所得的处以1万元至50万元的罚款。这种经济处罚,对资金运作动辄成千万上亿元的金融机构而言明显过轻。而且,金融机构的违法违规对整个金融体系的损害往往无法估量,有时与违法所得的具体金额也无直接联系(例如违规放贷的银行未必有太多违法所得)。

  相比之下,国外金融监管机构对违规行为的处罚相当严厉。我们在制定法律时也要考虑与国际接轨,加大处罚力度,否则,不但无法震慑国内金融机构的违规行为,也无法对外资金融机构的违规行为起到警戒作用。例如,美国监管机构在处罚我国违规金融机构时,罚金动辄上千万美元,而我国监管机构面对违规的外资金融机构时,却只能依法处以1万元至50万元人民币的罚款,如此轻量级的罚款,非但丝毫起不到任何警示作用,反而被人笑话。

  因此,在此次修法过程中,许多参与者都建议设立罚款的最低限而不设上限。但最终,立法部门还是设定了罚款上限,尽管最高罚款数额被提到了200万元人民币。(作者为国浩律师集团事务所执行合伙人)

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