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21世纪新土地运动:土地混乱的终结
2003年12月27日16:33   [ 杨丽萍 ] 来源:[ 21世纪经济报道 ]
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  12月22日,中央给人大的宪法修改建议稿已经“浮出水面”,而被业内人士关注已久的土地问题也在这份建议稿中得到了体现。在现行宪法中规定“国家因为公用事业实行土地征用”的基础上增加了“征收”一项;而另一个重大改变就是,现行宪法中没有明确土地征用要给予补偿,在这次修改建议稿中也有了明确规定。

  “随之而来的是,一系列有关土地的政策法规都将进行调整,”中国人民大学公共管理学院土地管理系教授严金明向记者透露,目前,国土资源部正在抓紧进行第三轮全国土地利用总体规划编制,呼吁已久的《土地管理法》修订有可能在2004年完成,而农村集体建设用地流转明年可能也会有相应的政策出台。

  2004年将成为我国土地政策的又一转折点。

  土地管理法规修订多方启动

  据知情人士向本报记者透露,早在去年底,土地管理法的修订就已紧锣密鼓地开始进行,如果顺利的话,明年有可能出台,最迟也不会超过2005年。

  “土地征用将会是土地管理法的一个修改重点。”严金明透露,用市场价给予农民补偿,将会在土地管理法的修订中有所规定。严金明还是全国土地利用总体规划专家小组成员。

  据了解,在对土地管理法进行修改之前,国土资源部土地利用司和法规司的两位司长曾请中国人民大学、北京大学、中科院的专家教授对此问题进行了研讨,专家提出了用市场价来对农民的土地征用进行补偿的建议。现行的土地征用补偿方式是按土地原价值进行计算。而农用土地一旦转成建设用地以后,其价格就会很快上涨,但农民不能享受其中任何收益。

  “还有一个问题,在农村,往往是行政权力代替了农民土地的财产权力,农民的土地政府想怎么动就怎么动,这实质就是公权侵犯私权。”严金明说。从某种程度来讲,农民对土地的权利可以算作是私权,那么他就对土地享有财产权,这种财产权包括对土地的占有、使用、收益、处置四项权利。这四项权利已经可以对农民土地的财产权实行有效的保护,但实际上,很多农民享受不到这些权利,农民的土地财产权受到了很大的歧视。

  “土地管理法将会对土地权利进行细化。”国土资源部的有关负责人说。我们现有的土地权利不够完善,只对土地所有权、使用权和他项权进行了笼统的土地登记,土地管理法的新一轮修改不但将这项工作更加细化,还会对土地的空间权进行登记和补偿。比如,西气东输虽然只需走一个管道,不用征用整块土地,但新的土地管理法将会对这种占用土地空间的情况进行补偿。

  据了解,土地登记原来只是一个行政规章,但是现在有可能上升到国务院以行政法规的形式颁布土地登记条例。目前,这项工作正在加紧进行。

  另有可靠消息称,农村集体建设用地的流转也会在2004年有相应政策出台。现在农村建设用地不能流转,要想进行公用事业建设,如开发区建设,必须经过征用变为国有土地才行。而内部集体土地在产权不变的情况下,如何进行流转,如农村集体土地之间的合营、集体土地入股等问题,原来在法律上和政策上都没有规定。而事实是,虽然农村集体建设用地不能流转,但私下流转已经如火如荼,这只能“肥”了少数既得利益者,造成大量国有资产流失。所以农村集体建设用地已经到了非改不可的地步。

  土地规划构筑粮食生命线

  据内部人士透露,国土资源部新一轮的全国土地总体规划修编工作已在包括上海、浙江在内的全国14个地市、12个县开始调研和试点,有望明年全面启动。这是继1987年及1997年之后的第三轮全国土地总体规划修编工作。

  起始于1987年及1997年的两轮土地规划,事实上并未得到有效的执行。譬如,在第二轮规划中,北京各区县用地规划实质上大多没有获得批准。2000年以来,浙江、上海、江苏、山东等沿海省市出现圈地热萌芽,土地规划被全面突破。截至2002年底,山东已经使用规划用地的80%,浙江甚至超过99%,一些地区5年就用完了10年的用地指标。

  就在这两次规划修编和实施的过程中,土地出让日益成为地方政府获取财政收入的重要渠道,一些地方的土地寻租行为也是在此期间迅速膨胀。随之而来的是耕地的急剧减少。有统计显示,1996年全国耕地面积是19.5亿亩,到2002年年底这个数字降至18.89亿亩。

  “耕地的减少带来的最直接问题就是粮食安全问题。今年,我国粮食的总产量是4.3亿吨左右,1998年是5.2亿吨左右,四五年时间下降了近一亿吨。”严金明说。粮食形势不容乐观。

  据预测,2030年~2040年,全国总人口将达到16亿。按照每年400公斤的国际人均最低需粮标准,届时每年我国粮食需求量是6.4亿吨,与目前粮食总产量存在巨大的差距。

  “从目前情况来看,想通过增加耕地面积或增加单产的方法解决这个问题不太现实,而我国又不能像小国家那样可以靠世界市场来解决粮食缺口问题。”专家指出,我国一定要考虑粮食的自给率是多少,如果自给率低于80%,就有可能带来一些粮食安全问题。

  连续两届国家领导人都提出了“要实行世界上最严格的耕地保护政策”。从这个角度来说,通过全国土地总体规划对土地实行有效保护,将成为我国长期关注的问题。“新一轮全国土地总体规划将修编至2020年,重点将解决两个问题:一是要符合市场经济发展需要,二是对超规模开发进行压缩和控制。关键是要研究如何处理社会经济发展和土地保护的关系。”严金明透露。

  “土地总体规划的目标有三条,一是吃饭,二是建设,三是保护”,国土资源部土地利用司的有关人士指出。所谓吃饭就是要保护农田。在第二轮全国土地规划中就提出,国家要保护16亿亩的基本农田,落实到各地,就是指每个省耕地的80%必须作为基本农田加以保护。而在新一轮的土地规划中这一点还将继续坚持。国土资源部的这位人士表示,从规划的角度看,新一轮的全国土地总体规划除了保护土地特别是耕地资源的同时,还会加强建设用地的保护。经济要发展,建设用地也是必需的,不能因为土地资源的保护而影响社会经济的发展。

  全国开发区已突破6000个

  国土资源部有关人士坦言,第三轮全国土地利用总体规划修编的一个主要肇因,是由于目前土地利用在某种程度上出现了失控的现象。

  “2003年以来,国土资源部的主要精力,都放在土地市场的整顿上面。”国土资源部有关部门负责人说。

  早在今年1月,国家审计署在对四个城市的土地资金运用情况进行审计时,发现了严重的违法违规问题。温家宝同志曾做出重要批示:“国土部门管理松弛,有的甚至执法犯法,给不法分子大开方便之门”。随后,国土资源部以及后来的国家5部委,对全国土地市场进行了为期数月之久的专项检查。

  记者从国土资源部获得的最新消息显示,目前,全国开发区的总数已经突破了先前所公布的数字,超过了6000个。而国土资源部11月底公布的数字是,全国各类开发区总数为5658个,现已撤并整合的各类开发区2046个。

  国土资源部有关部门的负责人告诉记者,对于已经批了,但用地还没有形成规模的开发区,国土资源部将立即令其停止开发建设;对于已经形成一定规模,而开发区又比较多的地区,采取合并的方式进行处理。该负责人也坦言,这只是一个原则性的方案,国土资源部尚未形成对开发区进行处理的完善方案。显然,开发区过多过滥问题的完全解决还有待时日。

  “目前,已经就比较严重的违法案件,或者群众举报的违法行为进行了公开查处。”国土资源部有关部门的这位负责人说。国土资源部近期已宣布对9起涉及严重违反土地管理法律法规的案件进行直接公开调查。该部迄今已经发出了近百份督办函,对各地发生的土地违法案件进行查处。“目前,各省一级的人民政府,已经开始进行各自省内的验收工作,他们现在等待的就是由国务院组织的进一步的整顿验收。”

  “明年,对于土地市场的整顿还将继续进行”,严金明说,同时伴随对土地供应量和土地供应方式的规范调整。今年对土地市场的检查发现,国土资源部11号令,即《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》,各地执行情况极不理想。严金明说,明年这方面也会加大推进和检查的力度。

  来自国土部的最新消息说,该部将对1999年至2003年12月31日期间,经国务院批准的城市分批次建设用地的供应情况,进行一次全面核查。并要求各省(区、市)国土资源管理部门,对1999年至2003年12月31日期间,经省级人民政府批准的单独选址建设项目用地和城市分批次建设用地的农用地转用、土地征用及供应情况,同时开展一次全面核查。

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