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21世纪资源白皮书:谁来监管三大石油寡头﹖
2003年12月27日16:43   [ 陈 挺 陈楫宝 ] 来源:[ 21世纪经济报道 ]
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  在一个国家的石油安全中,公司应该负起什么样的责任?

  2002年的时候,有媒体把这个问题抛回给几大石油巨头们,招来的是反诘:“这种国家的政治主题,为什么要来问企业?”

  紧接着一帮说客蜂拥而上:逐利是企业的天职。

  2003年,当记者再次把这个问题,请教中国石油天然气集团公司(以下简称“中石油”)、中国石油化工股份有限公司(以下简称“中石化”)、中国海洋石油总公司(以下简称“中海油”)和另一家新成立的石油公司时,除了中海油之外,其余三家巨头都无言以对。

  他们为什么失语?

  逐利最大化

  “中国的石油公司在国际石油市场上,一直是在输出‘通货膨胀’”。一位在海外石油公司工作的管理人员风趣地形容——我国的石油进口常常是“买涨不买落”——最为典型的是在1999年1-2月份,当时的国际原油价格只有10美元左右,是60年代以来最低位,但进口原油是297.94万吨,比上年同期减少了40%;但到了3月份,是世界油价大幅度上升最快的一个月,原油价格涨幅超50%,而当月进口的原油433.29万吨,是2月份的2.26倍,

  对此,国家发改委能源研究所副研究员杨青分析,企业买涨不买落的原因,是我国特殊的现行定价机制,企业在国际油价上升的时候买进,在国内就可赚钱反之,则无利可图。

  今年国际油价上涨了超过20%,今年的原油进口也从去年的7000万吨上升到约1亿吨。

  涨完国际涨国内。今年11月份,全国上下突然莫名其炒地到处是“油荒”(成品油短缺),两大石油公司的高层,也十分积极地四处调油、到处“灭火”,但油感觉越调越缺。中石油一位专家对此直言不讳,“应该有两大集团故意控制供应量的因素。”

  同时我们每天进口170万桶原油,却每天又出口20万桶的成品油。其中奥妙之一是因为出口退税——出口实际缴纳增值税仅为4%左右,而在国内销售所缴税款却是17%。另外一个原因是,油全部投放国内市场,竞争大了,油价就会走低。

  到了12月6日,国家发改委一纸涨价令出90号油一下子涨了0.18元,“油荒”随即消失。

  这一涨价,几家石油可能“白捡了300亿”——但据有关人士初步的匡算,全社会为此多付出的代价是2100多个亿。

  “作为国有企业,最大的目标还是国有资产的保值增值。然后还有一项是协助政府做一些宏观调控的作用。如现在的石油战略储备中,公司应该发挥出其主要的作用。”国家发改委能源研究所能源经济与战略研究中心主任高世宪说。

  而在2002年10月,当时正值中东局势日益紧张,各大石油进口国纷纷调高石油储备,而在中国国内占有“半壁江山”的一家石油公司,却“逆势而动”。趁油价上涨时,迅速抛售库存油套利。据证券分析师的粗略计算,当时这家公司可获利3000多万元。

  而在当年,这家公司的销售收入3780亿元,利税543亿元。

  “行政公司”

  作为国家石油公司,他们享受了让很多行业眼红的权利和地位:

  中石油和中石化两个特大型企业集团公司基本上以黄河为界,南北分治——在各自辖区所有的油田、炼厂、包括地方的省、市、县石油公司,全都纳入囊中。同时规定,不属于两大集团的炼油厂,其所生产出来的成品油也必须由两大集团统一收购,不允许自行销售。

  尤其是在终端加油站的建设管理,新建的加油站只能由两大集团来控制。对已经存在的社会成品油经营企业,只有在与两大集团签定有联营、参股、合作协议的条件下,才被政府赋于继续批发经营资格。

  有人建议,即然石油公司都口口声声认为自己是一家“以追求股东权益最大化为根本任务的企业”,那何不把两大集团从所承担的政府职能中解脱出来,解除其所拥有的政府垄断特权,使之成为完全的经济主体,在市场上放手一搏?

  世界石油工业正在通过大规模的兼并重组,正逐步被7个大公司所控制。正如在今年9月份的一个行业研讨会上,中石油的一位官员承认,中的石油公司相对世界七大石油公司来说还很小。

  这样,就形成了一个“囚徒的困境”:国内石油公司越羸弱,国家就越发要保护;越保护对手就越发强大,对手越强大,国家又更要去保护。

  谁来监管?

  “我们不干涉石油企业的投资、经营等具体业务管理,国家行使宏观调控与引导,在国家实施能源安全战略,企业发挥着重要作用”,12月18日,国家能源局有关官员对本报记者如此解释国家对三大石油公司的放与管。

  中国成品油价格屡次疯涨,考验着现有的石油战略体系:一是现行的成品油定价机制已经不合时宜;二是中国缺乏完善的石油战略储备制度以及预警体系。

  这些,似乎又指向能源管理部门——国家能源局。

  实际上,石油管理并非能源局——隶属于国家发改委员内设的正局级单位——一一家所能够担此重任。

  能源局实际上主要介入石油天然气上游领域,在下游的流通和炼厂布点,则由发改委内部的石化局及商务部来监管。因此,在突发的能源短缺面前,能源局处理权力依然有限。

  石油企业的巨无霸之垄断强势,创造了高额利润的同时,也给政府监管带来难题。一方面,在三大石油公司先后重组上市后,我国石油产业的政府管理出现了弱化,在石油工业传统计划管理模式退出历史舞台后,新的市场经济条件下的国家管理体系尚未完善;另一方面,在分散的公司决策之外,需要一个有效的能源协调机制,但作为一个大部委属下的正局级机构,能源局显然这是一大重任。

  首先,国资委主要监控企业国有资产流失和增值,及加强财务经营活动等,但不是严格意义上的监督机构。从石油企业本身而言,环节涉及众多,从上游(原油和天然气的勘探、开发、生产)至下游的产品、市场化及劳动安全、环保等,国资委还不具备这些功能。

  其次,从宏观层面而言,石油行业的市场准入、价格、税收以及企业运行管理分别隶属于不同部门,存在着职能交叉、重叠问题,也存在职能分散、缺位和职责不清问题,导致政府管理效率不高甚至管理失灵。

  国家发改委产业经济与技术经济研究所王家诚研究员对此则看法温和,“能源管理部门重要职能就是宏观调控和引导”。对于外界所指的能源局级别不高(正局级),难以发挥像能源委或能源部的功能的说法,王家诚研究员则认为,能源局可能是一个过渡,“任何事情发展总有一个过程”。

  另外,法规的缺位,导致市场行为陷入被动。有专家表示,“相关的法律法规体系也尚未形成,《石油法》等与市场经济相适应的法律法规尚未出台,造成行业和市场管理无法可依,政策制定的随意性大。”

  在微观层面上,如何协调中国三大石油公司海外扩张,并且对中国海外石油战略进行有效的协调,对于能源管理部门而言,益显重要。由于目前三大石油公司在海外的竞争主要集中在上游(原油和天然气的勘探、开发、生产)领域,存在潜在的恶性竞争的危险,这样将会无谓地抬高保障石油安全的成本。

  已经有人抱怨,在国内,由于中石油、中石化两大高度一体化的巨无霸公司“一北一南”垄断着我国石油市场,造成市场竞争机制得不到正常的发挥,石油企业经营效率低下,缺乏创新能力,广大石油和石化产品消费者利益难以保证,进而影响到石油市场的健康发育。

  而这一切,外部体制和内部机制改革,尚在路上。

2003十大新民企领袖 2004中国新视角高峰论坛
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