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财税新伦理:财政风险凸现 积极的财政政策看淡?
2003年12月27日16:55   来源:[ 21世纪经济报道 ]
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  财政乃一国理财之政,对国家发展起着重要作用,可谓“国之大事”,“不可不察”。

  近年来,我国不断深化财政体制改革,公共财政渐行渐近,分税制内容不断充实,转移支付制度和城镇社会保障制度初步建立……凡此种种改革,使财政职能得以更充分的发挥,国家发展在公平与效率之间取得了更和谐的平衡。

  然而,在取得成绩的同时,新的问题与困惑不可避免地出现。连年巨额国债和财政赤字,金融机构不良资产和地方政府负债等问题引发的显性和隐性财政风险有多大,有何冲击?积极的财政政策在新的一年有何走向,是否应淡出?政府如何理财,以更合理地提供公共产品?新一轮税制改革山雨欲来,其动向如何?分税制实施已10年,如何完善,为缩小地区发展差距作出制度性安排?诸多问题在本世纪将一一得以相应。 (吴立全)

  财政风险凸现,积极的财政政策看淡?

  见习记者 孙 雷 北京报道

  日前财政部决定在全国银行间债券市场发行2003年记账式第13期国债,计划发行面值总金额为100亿元,2003年度的国债发行已进入尾声。

  针对中国政府的国债发行,道琼斯通讯社不久前发表名为《巨额赤字即将令中国难以承受》的文章,由国债而谈到了中国政府的公共债务负担问题。文章指出,“中国政府在差不多6年的时间里创造出巨额预算赤字,分析师认为这个问题已快达到承受的极限。”

  年终岁末,政府的财政风险和积极的财政政策走向重又回到了我们的视野。

  专家点评财政赤字和财政风险

  “今年财政是1997年以来最好的一年,”北京大学宋国青教授对中国政府今年的财政赤字情况做出了自己的判断,“在过去几年,财政赤字大幅度增长,今年的财政赤字可能停止增长甚至下降,……财政赤字这两年总赤字占GDP的比例是下降的。”

  而社会科学院财贸所副所长高培勇教授对中国目前的赤字、国债状况则表现出担忧。他指出,现在财政部认定的国债余额是2.3万多亿,如果加上1998年发行的2700亿专门用于国有商业银行资本金增拨的支出,和出口退税未支付的3300亿,数额是很大的。“静态地看这个指标,占GDP的比重没超过30%,但增速太快,照这个速度发展下去,我们确实有危险。”高培勇教授对记者说。

  但他又进一步分析,这些风险也不一定全由潜在的风险转化为现实的风险,由于有一定的经济增长速度,还有一定的风险消化能力。

  《马约》标准失效?

  从我国这几年财政赤字的发展情况来看,1998年实行积极的财政政策以来,年度财政赤字占GDP比重从1998年的0.97%,发展到2002年的3%。而3%的比例是《欧洲经济与货币联盟条约》(简称《马约》)提出的,要求欧盟成员国年度财政赤字占GDP比重不能超过此比例。按照《马约》的标准,中国的财政赤字已经达到了警戒线。

  但专家们对此标准有怀疑。“《马约》这个标准是欧盟成员国之间妥协的政治产物,不是科学、客观地衡量债务危机的标准。我们过去是误用了这一标准。”财科所刘尚希认为《马约》标准不可靠。

  高培勇也持相同观点,但他认为目前还没有其他办法来判断中国自己的负担情况,中国自己的风险,“暂时还找不到更好的方法来取代《马约》的标准。”

  不管《马约》标准是否科学,可以肯定的是,它只量度了财政的显性风险——在中国,还存在大量的隐性财政风险。

  隐性财政风险之痛

  在中国,国债虽构成了政府财政赤字的组成部分,但并没有充分反映政府的实际负债规模和财政风险水平。

  这是因为,政府债务有四大类型,不单有国债这样的显性直接负债,还有隐性直接负债,显性或有负债,隐性或有负债。刘尚希教授说:“我们平时关注的债务是第一类,显性的直接债务,其他三部分基本不大关注,也没有列入政府的正式财政报告里。中国政府实际负债规模大于公布的国债数。”

  粮食经营亏损挂账便是财政的隐痛。从国家权威机构获得的数据表明,由于粮食过剩,国家财政用于粮食保管费用、利息和价差亏损补贴(移库、陈化粮抛售、军供)等方面的支出不断上升,负担沉重。2002年粮油政策性价差亏损131亿元,国有粮食企业的亏损挂账仍在增加,1998年6月1日到2003年3月31日,新增挂账451.59亿元。另外,保护价粮食库存3200亿斤,每斤平均价差0.146元,潜亏460多亿元。

  在中国社科院世界经济与政治研究所组织的“非传统安全与中国”论坛上,社科院农村政策研究中心主任李成贵便谈到了粮食亏损挂账与财政风险的关系:“中国粮食的亏损挂账数额非常庞大,如果不加快改革将会对财政构成非常大的压力。”但同时他指出,“如果价格上去,潜亏不一定变成现实的亏损。”

  银行、企业、政府债务的“三位一体”

  在中国,所有的隐性财政风险中,金融业所占的比重最大,问题也最严重。

  1999年从四大国有商业银行剥离给四大资产管理公司的不良资产有1.4万亿,按70%的损失率来算,大概会损失1万亿。银监会主席刘明康不久前在记者招待会上表示,今年3月末,四大国有独资商业银行不良贷款率下降到24.13%,按照四大行3月末贷款余额7.92万亿元计算,不良贷款额应为1.91万亿元。“这当中很大一部分是在剥离1.4万亿旧的不良贷款后新形成的。”国家开发银行金融研究局局长王大用说。再加上非信贷资产损失、拨备不足和未来资本金的补充,金融业所包含的隐性风险相当庞大。

  企业方面的或有债务,同样可能成为政府的隐性债务。1998年有关部门(银行、国有资产管理局等)的抽样调查,曾得出当时国有企业“三分之一不亏或赢利、三分之一明亏、三分之一潜亏”的基本判断,这说明国有企业潜亏的问题不可忽视,财政在经济动态发展中可能或多或少要为之“兜底”。

  在养老金这一块,由国家体改部门与国外保险机构联合进行的一项课题研究估测,近年我国养老金隐性债务累积规模,即使是按相关因素的中值来计算,也要高达37000亿元人民币左右。当然,这是一种或有债务,并非马上产生偿债压力,但其间社保体制因素变动的效应,可能是难以全面估测的。

  在谈到中国的政府与银行、企业在债务方面的关系时,世界银行驻中国代表处张春霖博士做过这样的分析:“国有经济仍然是一个由财政、银行、企业三个部门组成的巨型公司。银行不良贷款的损失,隐性养老金债务与财政部发行的国债一样,都是国家对非国有债权人(居民)的债务,或全体人民对其他人的债务。因此,在评估政府债务的可持续性时,必须把三个部门放在一起算总账。如果只计算财政一个部门,就会大大低估政府债务的实际水平。”

  地方财政的债务之忧

  地方财政的隐性债务风险问题同样堪忧。

  2002年,国家审计署组织对中西部10个省、市的49个县(市)财政收支情况进行审计发现,财政收入“水分”较大,普遍人为隐瞒赤字。截至2001年底,49个县(市)中有37个累计瞒报赤字10.6亿元,为当年决算反映赤字7.2亿元的147%。同时债务负担沉重,49个县(市)截至2001年底,累计债务达到163亿元,相当于当年可用财力的2.1倍。

  在农村税费改革前,乡镇就存在着财政收支缺口。据有关材料显示,在我国3000多个县市中,财政长期呈现赤字的县市已超过50%,全国1080个县发不出工资来,约有50%~60%的乡(镇)入不敷出。而且赤字时间长,乡镇财政收支缺口大多有七、八年的历史了,严重的地区已经超过了十年。农村税费改革取消了原先纳入乡镇财政预算和村级财务开支的税费项目,如乡统筹、教育集资、屠宰税等,乡镇可用财力一下子变得更加捉襟见肘了。为了解决乡村财政支付危机,中央和省级财政加大了转移支付的力度。2001年中央财政对试点地区的转移支付总额为100亿元,2002年为200亿。但是面对庞大的财政硬缺口,中央和省级政府的转移支付也是杯水车薪。

  我国农村合作基金会的破产清偿,使地方财政风险成倍地扩大。1999年,中央宣布取缔农村合作基金会,限期清盘、清偿。这个曾经在我国广阔农村地区发挥作用的金融机构从此寿终正寝,同时也给地方政府带来了巨额的债务。如广东省政府为了清偿全省886家农村合作基金会的股金,向中央借款71.13亿元,各级政府自筹资金20.9亿元,对个人合法股金进行一次性全额兑付。对政府财政来说,这些债务是出于社会稳定的压力,不得不承担的。

  或许也正是注意到上述因素,高培勇对隐性债务的财政风险表达了更多的关注和担忧:“我们现在所说的风险,最大的倒不是预算内的风险,是预算之外的风险。

  “这些并不是百分之百肯定就是债务,它离真正的债务还有一定距离。而且有些或有债务,前几年可能是或有债务,但近几年还了,就没有事了。”倪红日这样说。但她同样认为,所有这些都加起来,政府的财政风险还是相当大的。

  积极的财政政策何去何从?

  种种迹象表明,明年财政部的国债发行规模将会相对减少。

  国家信息中心经济在一份最新的报告中称,2003年中国财政赤字不会超过年初设定的目标。国家信息中心预计,明年政府收入将增长15%左右,支出将增长13%,分别低于今年20.2%和17.5%的增幅,而同时,中国可能会适度减少国债的发行量,2004年新债发行可能在1000亿元以上,但低于今年的预期水平。

  此前,在社科院财贸所、财政部财科所、国家税务总局税科所共同举办的2003年中国财税论坛上,财政部财科所所长贾康也提出,对扩张性的财政政策进行一些合理的调整,在长期建设国债应该保持一定规模的前提下,对绝对数量进行审时度势、酌情地逐步调减。

  如是,考虑种种因素,积极的财政政策在2004年淡出的迹象将更加明显。

2003十大新民企领袖 2004中国新视角高峰论坛
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