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港府2600亿公共开支与1800亿收入的平衡术
2003年12月27日16:58   来源:[ 21世纪经济报道 ]
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  本报记者 刘晓希 香港报道

  从1996/97年度开始,香港过去7个财政年度中有半数出现财赤,刚过去的2002/03年度财赤为617亿港元,预计2004/05年度将高达780亿港元。

  目前,香港经济是典型的赤字经济,这对于香港的财务管家——财政司司长而言,是前所未有的挑战,香港政府如何在赤字经济下,坚持一贯的审慎理财哲学?

  “让香港经济在未来一两年,有更多喘息的空间。”财政司司长唐英年在2003年10月22日宣布推迟灭赤时间表两年之后,轻松地表达了他要更加审慎理财的意见。这意味着香港的赤字财政政策将要再延长两年,直到2008年。

  理财新招

  2004年3月,香港新的财政预算案将出台。

  与过去的财政预算案不同的是,这份财政预算案在2008/09年度实现收支平衡的基础上,将可能增加一个200多亿的发债计划——这将是香港十年来首次发债。

  200亿债务收入将用于非经常性支出。香港政府每年投入在基础设施建设上的非经常性支出大约为290亿港元,透过发债,该笔原本由政府现金投入的非经常性支出,改变为一个5年期的发债计划。

  金融分析师林森池认为,因为香港政府是采取以现金流收入记帐的理财方式,因此,无论多少年期的发债,在发债当年的财政预算案中直接表现的都是账面收入增加了,“虽然发债并非冲着填补赤字而来,但的确有填补赤字、改善收入支出数目的实质。”

  审慎理财哲学

  事实上,香港审慎理财的公共财政体系一直是近20多年来,维持国际投资者对香港经济信心的一个重要因素。

  审慎理财也是香港政府理财的最高原则,政府在制定预算案时,坚持量入为出的原则,保持收支平衡,以及预留庞大的财政储备应付突发情况。

  据香港总商会首席经济分析师欧大卫介绍,香港政府主要是通过多项基金帐目来管理公共财政。而政府的一般收入帐目,主要反映各部门的日常收支。另有八个基金则主要用以管理投资或支付非经常开支及政府贷款。

  因此,香港政府管理公共财政最重要的原则是,政府开支的增长在一段期间内不得超越整体经济的增长。财政司司长每年提交立法会审议的财政预算案,便是根据中期预测而制定,以确保充分顾及这项原则和本港经济的较长远趋势。

  总体上来讲,香港财政实行的是复式预算制度。也就是说,整个财政预算包括一般收支帐目和综合收支帐目两大部分,各项财政收支通过不同的基金账目来管理。其中,一般收支帐目主要处理政府各部门的日常收支,其结余则收回构成财政储备。综合收支帐目主要用以管理投资或支付非经常开支及政府贷款,反映以公共资金支付的一切开支,包括政府部门和公共事业单位,以便观察公共开支占GDP的比重,衡量政府部门间的资源分布是否合理。

  2600亿公共开支

  公共开支包括房屋委员会、奖券基金和各个政府营运基金的开支,记入政府一般收入帐目的全部开支,以及由政府法定基金资本投资基金除外支付的开支。政府给予私营或半私营机构的津贴和补助金也计算入公共开支内,但政府只拥有权益股的机构例如地铁有限公司、九广铁路公司和机场管理局的开支则不包括在内。同样,偿还借款和股本的付款,由于并不反映政府实际耗用资源,因此也不计算在内。

  2001/02年度公共开支合共2691亿元,其中政府本身占2386亿元。与上年度比较,公共开支按名义价值计算增加0.6%,实质计算则增加0.2%。2001/2002年度的公共开支中,约有558亿元即20.7%属非经常性开支。

  2001/2002年度政府总收入达1756亿元,综合现金亏绌有633亿元。

  财政司司长发表周年预算案演词时,会向立法会提交政府一般收入帐目的开支预算草案。政府会同时向立法会提交《拨款条例草案》,动议通过政府一般收入帐目预算开支总额的拨款。开支预算载有政府各部门经常及非经常开支预算的详情,包括预算付予补助机构和转拨各法定基金的款项。

  政府综合帐目在2001/02年度录得亏绌633亿元。在2001/02年度终结时,累积结余达3725亿元。这些结余是政府的财政储备,可用来应付任何或有负债,确保政府能够应付收支方面的短期波动。

  1800亿收入的来源

  港府的主要收入来源为利得税、薪俸税,以及公用事业和政府服务的各项收费。其他重要收入来源包括差饷、博彩税、投资回报,以及来自土地交易的收入。

  税务局征收的税款约占政府总收入的57%,其中包括利得税、薪俸税、物业税、印花税、博彩税、遗产税和酒店房租税。利得税、薪俸税及物业税根据《税务条例》征收,2001/02年度共占政府总收入约44%。纳税人按三种不同入息来源接受评税,即营业利润、薪俸和物业收入。

  香港政府历年来的财政收入主要来自于卖地,其税率低,税收制度简单。比如只有在香港经营业务所得的纯利,才需缴纳利得税。2001/02年度,非有限公司的营业利润按15%的税率缴纳利得税,而有限公司则缴纳16%的利得税。2001/02年度,政府征收的利得税总额约为444亿元,约占政府总收入的25%。

  而薪俸税在2001/02年度,约为286亿元,约占政府总收入的16%。根据香港的税务法例,薪俸税纳税人享有可观的免税额,因此香港的劳动人口中约有63%毋需缴交薪俸税。

  政府也从其他来源取得不少收入。2001/02年度,政府部门就公共服务所收取的各项费用,为政府带来约109亿元的收益,约占政府总收入的6%。

  政府对此的理财原则是,公共服务的收费一般应足以收回提供服务的全部成本。不过,某些必需的服务则由政府资助或免费提供。因此,政府经营的公用事业,也为政府带来约34亿元的收入,约占政府总收入的2%。

  消灭财赤最关键

  今年10月22日,唐英年在立法会讲述香港特区的经济和财政状况后不久,政府公布本财政年度截至九月底的首六个月财务数据,显示收入较上年度同期下跌5.6%,开支则上升0.7%。

  但是唐英年对香港经济的展望,较其前任梁锦松于7个月前所作的预测更为乐观。他的乐观看法,可归因于香港迅速击退SARS,以及随后而来的第三季强劲经济增长势头。

  因此,欧大卫表示,因应SARS后来港旅客大增,以及零售市道复兴,唐司长进一步调升八月时发表的经修订全年本地生产总值实质增长预测至3%,并上调2004/05至2008/09年度的中期增长预测,估计每年增加半个百分点达到3.5%。就此基准而言,财赤看来可较预期更快消灭。

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