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土地整治斩断寻租渠道
2003年12月30日10:30   [ 郑洪、幸玮 ] 来源:[ 南方日报 ]
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  针对土地寻租黑洞,国土资源部执法监察局已经确定了今后土地执法监察的三大重点。

  第一个重点是按照国务院进一步加强治理整顿土地市场的要求,集中清理整顿各类开发区,对于重复建设的开发区该合并的要合并,对于大面积开而不发、荒芜闲置的开发区该撤的要撤,并且要把那些土地退回去给农民耕种。

  第二个重点就是对政府批地行为进行检查,主要是看地方政府有没有非法批地、越权批地的行为。

  第三个重点内容主要是针对当前大量出现的上访、对征地补偿不满的问题要进行清理,地方政府凡是欠农民钱的,补偿费没到位的、挪用的、截留的都要进行清理。

  这是近年来政府采取的最强硬的一次土地整治工作。

  “这场关于土地秩序的大整顿在很大程度上缘起于审计署的一份审计报告,寥寥几页所披露的违规资金高达70亿元。”一位土地联合督察组的官员这样认为。

  这份名为《审计署关于国土专项资金试点审计情况的报告》披露了审计署对鞍山、济南、深圳3市2000年、2001年度土地使用的审批、流转和国土专项资金等的调查情况。

  土地风暴进行时

  在采访过程中记者了解到,今年1月中旬,时任国务院副总理的温家宝在这份报告上曾批示道:一些地方土地市场秩序混乱,非法占地、非法入市的问题相当严重,利用土地牟取暴利已经成为一些单位和个人寻租的手段。对各地以各种名目非法占用、转让土地的行为要严肃查处,对违规建立的各类园区要进行清理。

  此后,有关土地整顿的会议、文件的出台只能用“迅猛”二字形容。

  2月21日,国土资源部就下发了《进一步治理整顿土地市场秩序工作方案》。从2月至7月,该部集中半年时间,对新《土地管理法》实施以来,土地管理和土地交易、使用情况,进行全面治理整顿。整顿的重点一是各类园区用地,二是非法圈占集体土地,三是违法违规交易,四是管理松弛。

  之后,国土资源部又下发通知,将这一工作延期到今年10月底结束。

  6月30日,国土资源部召开治理整顿土地市场秩序督察工作动员会。该部公开资料说,部党组决定派出由部司局领导带队的督察组对全国31个省、自治区、直辖市进行督察。副部长李元强调,土地市场秩序治理整顿是全国市场经济秩序整顿和规范的一个重要组成部分,是国土资源部当前的一项重点工作。今年的土地市场秩序治理整顿已经进入了整改的关键阶段,部党组这次作出派督察组的决策是十分及时和非常重要的。

  7月中下旬,国务院办公厅连续下发了两道整顿土地市场秩序的命令:《关于暂停审批各类开发区的紧急通知》、《关于清理整顿各类开发区加强建设用地管理的通知》。

  紧随其后,国务院又在当月召开全国进一步治理整顿土地市场秩序电视电话会议。

  接着联合五部委除对全国土地严查外,日前国土资源部又下发了关于进一步采取措施落实严格保护耕地制度的通知,要求各地严格实施土地规划计划,从严控制用地规模,坚持“三个不报批、一个从严”,即凡是不在土地利用总体规划确定的建设用地范围内的各类开发区(园区)和城市建设用地,一律不报批;凡是没有土地利用年度计划指标的,一律不报批;凡是没有通过建设项目用地预审的,一律不报批。从严审查城市总体规划修编确定的建设用地总规模,超过土地利用总体规划确定的建设用地总规模的,不予通过审查。同时,严格控制规划修改和调整,严禁擅自修改和调整规划。

  制度先行一步

  国土资源部的一位官员说,土地核查预计在年底结束,而这些工作是为出台新的土地政策做铺垫。呼吁已久的《土地利用规划条例》正抓紧筹备;《土地管理法》将重新修订;国土资源管理体系将实行垂直管理也正在被政府考虑。

  据悉,第三轮全国土地规划工作已在包括上海、浙江在内的全国14个地市、12个县开始调研和试点,此项工作将于明年全面启动。这是继1987年及1997年之后的第三轮全国土地整体规划工作。

  与规划工作同时进行的是政府在配套保障政策方面的一些动向。有消息称,长期以来国土资源管理工作采用五级审批办法,各省国土部门只管业务不管人事的状况将发生改变,国土资源部将采取类似于银行的垂直管理模式,这种新模式在几个月前就已被高层多次考虑。在立法方面,有业内人士透露,《土地管理法》将进行修改,调整重点是市场条件下如何合理利用以及土地征用过程中如何保证被征用者的利益。

  由于有前两轮规划执行不力的教训,人们对规划的强制性多有关注。此前,普遍流传政府是在卫星监测之后才发现大面积违规开发用地的说法。而第三轮的规划后将启用覆盖全国的卫星动态监测系统。而且新一轮规划后政府对各地方超指标开发用地的惩处力度将会加大,在规划许可上实行更加严格的制度。

  没有将《土地规划法》单独立法是土地被滥用的一个重要原因。这种情况将被改变,呼吁多年的《土地规划法》已经取得一定进展。国土资源部组织专家深入研究,预计将以条例的形式面世。《土地规划法》和《土地管理法》是并行在《土地法》之下的两部姐妹法,而《土地规划法》将涉及土地规划审批、许可和修订的详细条例。

  由国务院相关部委共同组建的征地制度改革小组本月启动。该小组将根据十六届三中全会确立的土地改革精神,深入研究征地制度改革思路,预计基本框架近期出台。

  国土资源部已成立专门小组对我国土地管理法作出重大修改。内容涉及合理调整征用农民土地的补偿标准,允许集体所有土地以适当方式参与市场流转等。十六届三中全会发的决定,对农村土地问题、保护农民利益均作出明确指示,即“土地家庭承包经营是农村基本经营制度的核心”,农户在承包期内可依法、自愿、有偿流转土地承包经营权。

  国务院发展研究中心研究员卢迈认为,改革对农民有利。当前,中国基本的公有财产是土地,3亿多农户在村或组围内共同拥有土地的所有权,但是农地转为非农用地必须经过国家征用,可国家给出的地价远低于市场价格。卢迈指出,中央注意到了这个问题,正在采取行动解决这个影响社会公正的问题。

  阳光下使用土地

  土地公开招投标制度的实行,意味着土地供应方式的彻底转变。国土资源部从原来的程序审批者和手续办理者转变为土地供应的实际主体,形成了“一个水龙头供水”的现象,政府对土地调控的能力得到大大提升。早年存在的不公平获得土地现象不复存在,土地供应市场化程度提高。土地价格的市场化,使房地产市场竞争的起点放在了同一个水平线上,开发商获得了相对更多的公平机会。目前,北京、上海、广东等一些地区已经开始着手建立相关土地储备和拍卖制度,被房地产界称之为“土地阳光政策”。

  不过处于过渡期的现实却远远没有这么简单。根据有关法规,政府在土地一级市场的供应土地模式呈现“双轨制”:征用、划拨用地模式和土地使用权有偿出让模式。如果说前者完全是以公益事业为目标,后者以经营性为目标严格执行也还正常。不过现实是相当一部分划拨土地以各种形式逃避缴纳土地出让金非法入市,进而形成一个“隐性土地市场”。在这个市场内,不是价格而是权力成为决定性力量。这种行为直接扭曲了市场价格信号,阻碍了真正市场机制的运行。

  于是市场上呈现的就是“多头供地”。除了“隐性土地市场”供给,还有划拨存量土地者直接通过补办手续、补缴土地出让金而向市场供地,还有近年大量出现的开发商直接与村、镇等级领导签订协议,违法占用农村耕地进行商品房等开发的土地。

  另外,拍卖使得地价上升过高,会造成成本过高。中国银行国际金融研究所副所长王元龙认为,政府可以采取一个限价拍卖的方式来控制成本,从而抑制房价过高。但是,大多数人士认为,还应遵循市场规则发挥土地的最大价值,房价问题也是由市场所决定的,原来居高不下的深圳房价目前不是也已经落下来了吗?

  对于农村土地,有不少业内人士认为,规范土地流转制度后,农民可以转包,既可以防止抛荒现象,又容易产生农村规模经营,可以提高农村机械化应用、提高生产率,有利于搞活农村经济。土地制度改革还可以规范征地、批地和用地程序,将公益性用地和经营性用地分开,减少权力寻租、炒地发财的不正常现象,还可以有效保护耕地和粮食安全,更重要的是依法保护农民的利益。

  12月22日,国土资源部执法监察局已经确定了今后土地执法监察的三大重点。确定的第一个重点是按照国务院进一步加强治理整顿土地市场的要求,集中清理整顿各类开发区,对于重复建设的开发区该合并的要合并,对于大面积开而不发、荒芜闲置的开发区该撤的要撤,并且要把那些土地退回去给农民耕种。

  第二个重点就是对政府批地行为进行检查,主要是看地方政府有没有非法批地、越权批地的行为。

  第三个重点内容主要是针对当前大量出现的上访、对征地补偿不满的问题要进行清理,地方政府凡是欠农民钱的,补偿费没到位的、挪用的、截留的都要进行清理。

  《协议出让国有土地使用权规定》将正式实施。这是国家国土资源部继去年7月1日出台《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》后,针对国有土地使用管理的又一个法规。如果说去年的“规定”是规范以竞价方式出让国有土地使用权行为的话,那么今年的新“规定”则进一步规范了以“协议”这种非竞争性方式出让土地使用权的行为。

  “就是要使得国有土地出让更加规范、公平,阳光化操作也会使得投资者心里更踏实。过去几年,在土地出让程序上确有不公平的地方。这个规定有利于土地的开发利用,使土地的利用率提高。”

  新规定的几个关键在于:首先是对协议出让价格作了明确规定,保证了土地出让价格有据可依,避免了“批条子”等行为;其次,同一地块有两个以上竞争者时,不能再像过去那样单纯按照土地用途确定出让方式,为投资者提供公平竞争的机会;再次,协议出让底价由集体决策,而不是一人说了算,同时采取保密制度;协议出让结果向社会公布,避免了“暗箱操作”等。新的规定会受到业界的欢迎,各地可以根据实际情况如投资环境,制定实施细则。而在规定执行的过程中,如果发现问题,有关部门还会研究制定配套措施。

  但问题是,招标拍卖挂牌出让和协议出让之间有交叉的地方,其中几个概念的界限也不明确。例如,有偿使用费和土地出让金的明确涵义是什么?它们与土地价格之间有什么关系?在地产市场上,土地有“熟地”和“生地”之分,规定中的“出让最低价不得低于基准价70%”的计算方法,是高了还是低了,还要算一笔细账。这些问题都应该尽快有一个细则出台,使之变得更富操作性。

  看来,彻底解决土地中的问题依然路途遥远。

  斩断寻租路径

  11月,国土资源部新闻发言人、办公厅主任王世元表示,在对开发区进行摸底清理过程中,发现全国有各类开发园区5524个。经过进一步加大清查力度,又查出漏查漏报开发区134个,全国各类开发区总数达5658个。在调查摸底基础上,各地对各类违规设立的开发区进行整改撤并。初步统计汇总,全国撤并整合各类开发区2046个。其中山东省947个开发区撤并整合695个,浙江省758个开发区撤并整合472个,江苏省475个开发区撤并整合302个,北京市470个开发区撤并整合17个。

  通过治理整顿,各地以调整乡镇土地利用规划占用基本农田的行为得到有效遏制。国土、监察、审计等多部门联合行动,查处土地违法案件力度进一步加大。据统计,国土资源部受理来信来访10月份同9月份相比,来信总量下降15.5%,来访人次减少48.9%,其中集体上访人次减少了63.4%。

  治理整顿土地市场秩序,有力地推进了经营性用地招标拍卖挂牌出让制度的落实。全国通过招标拍卖挂牌出让土地的面积占有偿用地总面积的比例,由去年的15%提高到今年前9个月的30.16%。国土资源部还发布《协议出让国有土地使用权规定》,对协议出让范围和程序进行了严格规范。

  在治理整顿过程中,各地清理废止了一批与土地管理法律法规不符的政策和规定,多数地方收回了违规下放的土地审批权。国土资源部已经就严禁非农建设违法占用基本农田、加强城市建设用地审查报批和落实严格保护耕地制度等下发通知提出明确要求,违法乱批滥占耕地势头已经得到初步遏制。

  据不完全统计,自治理整顿工作开展以来,目前全国共查处包括历年遗漏案件在内的土地违法案件16.8万起,有738人被依法给予党纪政纪处分,134人被依法追究刑事责任。

  一场风暴,带来一片阳光。

  撰稿 本报记者 郑洪 实习生 幸玮 北京报道

(本文是南方日报-南方财富独家供稿,如需转载请注明出处)

  

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