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许善达，国家税务总局副局长，细数今后五至十年中国财税需要研究和解决的问题
中国财税十大战略问题
在考虑中央与地方总的比重的时候，对这几年的预算格局也要有一个重新的认识，中央控制越多越好的意见肯定是不可取的
今后5年到10年，在财税工作中，有一些需要我们进一步研究解决的问题。
第一个问题，财政收入占GDP比重问题。
2003年，财政收入占GDP比重超过20％，没有问题，比起1996年最低点提高了一倍。这是财税工作上一件大事。这个比重是高还是低，还需要进一步讨论。有一个材料说，如果不考虑社保基金，美国财政收入的比重是21％多一点，还有一些发达国家，不考虑社保基金，也就是20％左右，而我国已经到了20％以上。当然，关于财政收入比重问题，各国在口径上还有一些不一致的地方，还应当进一步比较、研究。据我了解，在完全的市场经济国家，社保基金在全部财政收入里占有很高的比重。我认为，考虑财税战略问题，必须对这个问题有一个细致的分析和研究，才能对今后十年的财政税收政策有较大的指导意义。究竟我们现在总的比重怎么样，不包括社保基金这个比重又怎么样，我们应当把总比重和不包括社保基金的比重的目标确定在一个什么样的水平上。
第二个问题，中央收入占总收入的比重。
从税务局统计来看，2002年，中央有11000多亿元，地方有5000多亿元。当然，这是个不完全的财政收入口径，税收之外还有很多收费。在市场经济国家，究竟中央对地方控制到什么程度，是一个重大问题，像1993年以前中央掌握财力占20％－30％，地方掌握财力占70％－80％，中央控制力度太弱，那肯定不行。我们在考虑中央与地方总的比重的时候，对这几年的预算格局也要有一个重新的认识，中央控制越多越好的意见肯定是不可取的。面对现在这样的格局，中央对地方控制多大规模、占地方财力多大比重、具体内容是什么、采用何种方式实现控制，对这一系列问题，应当再作一些深入的研究和评估。
第三个问题，1993年税制改革确立的保持税负不变的原则。
那时，正在实施计划经济向市场经济转变。现在，市场经济已经发展了10年，开始进一步完善。在新的形势下，应该把提高国民经济竞争力、提高企业竞争力，作为我们设计税制的基本原则。里根总统在1986年改革美国税制时，讲的两句话是发人深省的，他说，第一，税制改革以后，美国更要发展创新能力，能够在世界经济发展中起带头作用。第二，通过税制改革，提高美国企业的市场竞争能力。在这个指导原则下实施的税制改革，对美国经济发展特别是九十年代信息技术革命发挥了很大作用。我觉得，我国在市场经济运行了10年以后，进一步设计税制完善的方案时，应当把如何增强创新能力、如何提高企业竞争能力，摆在一个更重要的位置。
第四个问题，城乡统一税制和城乡二元结构问题。
这是一个方向性问题。我国城乡二元结构将长期存在，这样的格局不是短期内能够改变的。那么，城乡统一的税制，怎么适应城乡二元结构，这是一个难题，需要认真研究。可以肯定地讲，简单地把适用于城市的税制“拷贝”到农村是不行的，例如，增值税采取凭发票抵扣税款的办法，就不能原封不动地照搬到农村；又比如，农民的个人所得税制度中扣除额的确定，显然不能比照城市居民，如此等等。
第五个问题，工业革命和信息革命引发的地区间财富分配差距问题。
我国的工业革命还没有全面完成，而又面临着世界性的信息技术革命。我们既要努力完成上一环节的工业革命，又要在信息技术革命中赶上去，用信息化带动工业化，不能落后。信息化就是工业革命的一个延伸，美国这几年的经济发展，与其率先进入信息化时代有很大关系。工业化和信息化这两个趋势，都会引起区域间社会财富分配格局的变化。这是不以人们的主观意志为转移的。在我国，城市和东部地区工业化、信息化发展比较快，财富就会向这些地方集中。那些工业革命尚未完成、信息化程度仍然还很低的地方，财富分配比例就会越来越少。这样一种趋势在相当长时间里是不可扭转的。我国希望尽快实现工业化、信息化，但又不可能是全国齐头并进，因而国家的财富分配格局一定会像世界其他国家一样也有这样一个拉大差距的过程。近几年来，这个趋势已经表现得比较明显了。税收制度要推动经济发展，推动工业革命、信息技术革命，这也就会推动差距进一步拉大。同时，税收制度又承担调节区域经济差距过大而引起的公共服务水平不均问题的使命，应该在全国范围内不分穷富区域保证教育、卫生、社保等方面均应达到标准水平。如何适应这样一个形势，把二者结合起来发挥功能，而不是顾此失彼，难度是非常大的，也是一个非常现实的问题。
第六个问题，工业革命和信息革命引发的社会群体间财富再分配差距问题。
与工业化、信息化联系紧密的群体，其财富分配得就比较多；与工业化、信息化联系比较松散的群体，其财富分配得就比较少。这种差距，在比较长的时间内，仍有拉大的趋势，并且趋势本身不为人们主观意志所左右。特别是，对那些在市场经济活动、在工业化革命浪潮中落伍、收入很少的人，要防止其走向相对贫困甚至是绝对贫困。要解决贫富差距拉大的问题，这也是在相当一段时间里税收制度设计面临的一个重大问题。
第七个问题，对外贸易的依存度和财税关系问题。
我国对外贸易的依存度超过美国、日本。今年，我国进出口总额可能突破8000亿美元，这样一个经济结构对财政和税收影响很大。我们曾经作过分析，同样的外贸顺差或逆差保持不变，只要总量增长，比如说进口、出口各增加500亿，对GDP来说没有什么贡献，但税收就有变化。如果是顺差或者逆差不变，总规模扩大，财政形势应该比原来好。现在，国际上自由贸易区发展很快，北美自由贸易区要扩大到中南美洲，欧盟东扩，等等。双边自由贸易协定谈签的也很多，例如日本和新加坡也签了自由贸易协定，我们已经和香港、澳门建立了更紧密经贸关系的安排，又提出和东盟建立自由贸易区，等等，这对我国经济发展有好处，可以推动出口，可以进口更好的物品。但是，这样一来，关税收入就会在绝对额和比例上下降，进口代征税收和出口退税都将大量增加，这将影响整个财政收入格局。而且，外贸的发展必将对人民币汇率提出调整的要求，人民币汇率上升或者下降无疑会对财政收入发生重大影响。随着我国与其他国家经济关系越来越密切，比较高的外贸依存度这样一个格局可能是一个发展趋势，将对财政收入产生何种影响，需要早做研究。
第八个问题，中央和地方的事权需要调整。
在中央和地方的事权划分上，随着市场经济的发展，有很多地方需要进一步调整，应该把事权清晰化。现在，多级政府同时行使一项事权，职责不清，比如公共卫生、基础教育，中央、省、市、县、乡五级政府均负责任。如果事权调整了，那么财权和税权也要进行相应调整。在税权上，比如说税收立法权，一切税收立法权都集中在中央显然和市场经济相悖。现在，中央已经授权地方政府决定是否取消农林特产税。中央在十六届三中全会决定中确定下放税收权力，但下放什么权、如何下放，需要认真研究。在税收执法权上，国税局、地税局还有很多职责需要进一步理顺。至于税收司法权，现行体制是，中央制定的法律由设在地方的人民法院维护。实践证明，在这种司法体制下，一些地方对税收司法的行政干预相当严重。应当上收税收司法权，因为税法是中央制定的，应当由中央司法机关维护。
第九个问题，关于财政支出结构问题。
在投资性支出方面，目前政府投资性支出比较大，对拉动内需起了很大作用。但是，政府投资性支出规模不该这么大，随着经济发展更应逐步缩小，同时鼓励非国有企业和个人投资。在非投资性支出领域，目前很多应由市场解决的问题，政府却来包办，比如说体育运动、文艺演出，这些应该是创造税收的，但政府却花钱支持，今后政府应当减少这类支出。政府应该大大增加社保、卫生、教育需要的资金。支出结构这样调整后，改变由财政资金养人的办法，促使一部分人进入市场活动创造价值、提供税收，政府职能也理顺了。
第十个问题，关于预算的优先序列和约束机制。
各级政府都有预算，要保持预算平衡。但有个矛盾，支出的优先权和约束不对称，财政资金如果用来搞形象工程，盖了豪华宾馆，多少资金也不够，是个无底洞。一些很必要的支出反而没有资金了。因此，在财政支出上，应当考虑一个优先序列，哪些支出是最优先的、必保的；哪些支出是可有可无的、在财政收入达到什么水平也能做的或者属于锦上添花的。这些应作出法律规定。同时，实行一个有效的预算约束。现在看，财经纪律约束力度太小，应该建立对预算优先序列的法律约束机制。这是一个很重要而且需要尽快解决的问题。
