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农信社改革孤军深入 农村金融改革任重道远
BUSINESS.SOHU.COM 2004年1月5日10:17 [ 特约撰稿人 金名 ]
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  日前,8省(市)农村信用社改革实施方案正式获得国务院批准,这标志着我国新一轮深化农村信用社改革试点已经进入全面实施阶段,农村金融改革无疑将成为新一年完善社会主义市场经济体系的重要内容。而刚闭幕的中央农村工作会议也提出,要改革和创新农村金融体制,加强对农户和农村中小企业的金融支持,并把这项工作列为当前要重点做好的工作之一。

  但是,从目前所采取的试点改革措施来看,国家能否实现“花钱买机制”的目标,其效果还有待于进一步观察。而且,农村金融改革是一项系统工程,仅靠农信社改革孤军深入是无法取得理想效果的。

  农信社积弊深重

  农信社问题由来已久。农信社产权不清,法人治理结构薄弱,不良资产居高不下,金融风险日益积聚,而且农信社提供的金融服务与农民的金融需求还有很大的差距,农民贷款难的问题成为制约农村经济发展的瓶颈之一。

  农村信用合作社的产权在一开始就没有得到清晰的界定,全体社员对他们出资组建的信用合作社只有名义上的产权归属关系,而实际上的产权关系是模糊的,事实上是由国家控制的。由于所有权不清晰,导致农村信用社指望政府会对一切不良贷款负最终责任。信用社“三会”制度只徒有虚名,治理结构残缺不全,“一人说了算”的“内部人控制”问题十分严重。这些问题的积累最终导致了目前农信社不良资产比例甚高。

  就目前有限范围内的试点来看,贷款利率的边际浮动已达到100%。这也就是说,在目前的贷款利率上限5.14%的基础上,实际年利率已扩大到10.3%。由于农村贷款金额小、风险大,相应的贷款成本也高,因此这个浮动范围还不足以使商业性机构获得合理的资产和资本金回报来弥补其成本。对贷款利率的严格限制,给贷款人造成的损失越来越大,并且也最终给政府带来了或有负债。

  从借款来源看,农户取得借款的主要渠道是民间私人借贷。据估计有50%到65%的农户获得了非正规贷款,农户借款中民间借款所占比例超过70%。相当一部分乡镇企业通过民间渠道寻求高利贷融资。正常的民间借贷可以弥补正规金融机构的服务不足,但非正规金融领域的贷款利率远远超过了正规的贷款利率上限,必然增加了农民和乡镇企业的融资成本。

  改革效果有待观察

  新一轮农信社改革,国家希望通过政策扶持,使农村金融走出困境,将农信社改革作为解决中国“三农”问题的突破口和助推器。国家对这次改革的投入力度也非常大,包括保值储蓄贴补、税收优惠在内的扶持资金将达到380亿元。

  国家通过“花钱买机制”,希望将农信社扶上健康发展的轨道。但是,任何改革成果的取得,都是市场主体博弈的结果,中央政府、地方政府和农信社的三角博弈,将决定这次改革的成败。这次农信社改革重点解决两个问题:一是以法人为单位,改革信用社产权制度,明晰产权关系,完善法人治理结构,区别各类情况,确定不同的产权形式;二是改革信用社管理体制,将信用社的管理交由地方政府负责。国家用意是想通过资金的投入,促使农信社完善公司治理结构;通过将管理权下放到省级政府,促使地方政府承担化解金融风险的责任。

  在确定产权形式中,国家没有搞“一刀切”,将产权形式的选择权交给了地方政府和农信社,而地方政府与农信社可能出于自身利益的考虑,在“因地制宜”的招牌下,可能进一步强化内部人控制,从而将中央政府完善公司治理结构的努力抵消。比如,相当多的农信社倾向于采取股份合作制的产权形式,这样既可以享受股份制增资扩股的便利,又可以免受股份制治理结构对经营者的约束。明年农信社将迎来一个增资扩股的高潮,农信社的资产规模也将随之快速扩张,如果公司治理结构仍然欠缺,无疑将使中国的金融风险进一步加大。在中央政府与地方政府的关系博弈上,地方政府有可能利用管理权下放的机会,对农信社的经营变相进行行政干预,迫使农信社为地方政府的政绩工程买单。在地方政府有极强的投资冲动的情况下,这种担心并非是杞人忧天。

  根据银监会的初步匡算,2004年农信社改革试点省市中将有30%以上的县(市)组建以县(市)为单位农信社统一法人。这种做法的初衷无非是想通过农信社法人组织的扩大,增强其抗风险能力。但是,已经进行的县农信社一级法人改革试点表明,扩大法人组织的规模未必能降低金融风险,以前这样的尝试也没有成功的先例。比如,海南18家城市信用社整体并入海南发展银行,这种法人机构的扩大并没有降低金融风险,反而将海南发展银行拖累到被关闭的命运,进一步加大了金融风险。

  农村金融改革应整体推进

  农信社是农村金融的主力军,加大农信社改革力度对农村金融改革和发展具有重要意义,但是,农村金融改革是一项系统工程,如果仅仅依靠农信社改革孤军深入,整体的改革效果将大打折扣。

  就目前农村发展的金融需求来看,仅仅是信用社还难以独立支撑。商业金融、政策性金融和合作金融同时并存才有可能满足农村经济发展所必须的多样化的金融需求。增强农业银行为“三农”服务的功能,恢复农业发展银行的政策性功能,允许非国有资本进入银行业及发展中小型商业银行,提供其他的激励政策鼓励其他商业银行为农村发展服务,已经成为重构农村金融体系的紧迫任务。

  改革农村金融体系,必须强化政策金融的作用。政策性金融是世界各国普遍运用的基本符合WTO协议要求的重要支持手段,其本质是准财政,是财政与金融手段的有效结合。农业发展银行应该重新定位,真正发挥政策性银行的作用。国家应整合对农村的资金投入,区分国家必需的财政投入和国家予以补偿的财政投入。对农村的公共道路、重大的生态环境建设工程、农业的基础科学研究建设等可以由中央和地方财政无偿投入,除此之外,中央财政和省级财政应列出一部分预算用于补偿性财政支出,即向有政策性金融业务的机构提供贴息资金和呆账损失的弥补,用少量的财政补贴引导社会资金流向农业和农村。

  目前农村政策性金融的作用没有完全发挥出来,应该进一步继续完善和发展农村政策性金融服务,明确中国农业发展银行作为国家政策性银行的职能定位,形成农村政策性金融与商业性金融分工明确、各负其责、共同支持农村经济发展的格局;邮政储蓄资金的大部分都是来自县及县以下,如何建立农村资金回流机制,为县域经济的发展提供必要的资金支持也是农村金融面临的重大课题;其他诸如农业保险问题、农产品大宗期货问题、民间借贷问题、农村利率市场化问题也都应随着农信社改革的深入而被提上议事日程。

  目前,《中国人民银行法》、《商业银行法》、《银监法》已获人大通过,我国金融法律日益完善,但遗憾的是,农信社的立法仍然遥遥无期。因此,加快农信社的立法进程也应成为农村金融改革的应有之意。

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