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民营化的五大障碍 水务民营化:盛宴如何开席
2004年1月29日17:29   [ 王媛 ] 来源:[ 南方周末 ]
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  ■和其他公用事业一样,水务行业民营化的政策障碍已经消除。但民营化的盛宴何时开席,还要看经营体制和监管体制的障碍如何消除

  民营化大门已经打开

  2003年12月22日,法国威立雅水务集团及其合资企业北京首创威水投资公司联合出资33.1亿元人民币,收购深圳水务集团45%的股份,这是国内水务行业迄今为止最大的并购,据称也是全球第二大水务并购案。

  有分析人士认为,这标志着中国水务行业的民营化已经走出早春二月步入阳春三月,莺飞草长的美景指日可待。

  和供热、供气等市政公用事业一样,中国的水务行业(包括供水和污水处理)长期处在行政垄断之下,并形成了“低价+亏损+财政补贴”的经营模式。以供水为例,2002年全行业盈利企业的盈利总额为5.99亿元,亏损企业的亏损总额则为14.74亿元。2003年上半年,全行业的亏损面仍然高达57.71%。

  2003年,沪深两市6家水务上市公司的股价走势均弱于大盘。除原水股份外,其余股票价格与上一年相比都出现不同程度下跌,其中武汉控股的跌幅高达23.7%。招商证券分析师刘湘宁认为,根本原因是这些公司难以在熟悉的水务行业进行扩张,资金被迫投向并不熟悉的领域,因而面临亏损威胁。水务是一个以大投资、长周期、低而稳定的回报率为特征的行业,无法扩张就难以形成规模,而规模化经营是水务行业获取高收益的有效途径。

  这也曾是一个世界性的难题。但自1970年代以来,随着欧美国家对水务行业的私有化,随着这个行业由传统的福利性、公益性部门转化为具有合理商业利益的产业部门,上述难题基本上得到了解决。

  在我国,虽然行政垄断仍然是水务行业的整体特征,但零星的对外开放实际上从1970年代末就开始了。目前,跨国公司已在沈阳、天津、成都、重庆、郑州等近20个城市建立了自来水厂,最早进入中国的法国苏伊士里昂集团已参与了中国100多个水厂的建设。

  不过,国内民营资本参与水务行业只是最近几年的事情,因为直到一年多前,国家才对非国有的内资开放公用事业。

  2002年12月,建设部发布《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》,以正式文件的形式确定了允许外资和民资同时进入、公平竞争供水、供气、供热、公共交通、污水处理、垃圾处理等市政公用设施项目。

  2003年10月,中共十六届三中全会《决定》指出:要清理和修订限制非公有制经济发展的法律法规和政策,消除体制性障碍。放宽市场准入,允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域。

  这就是说,水务行业的民营化已经不存在政策障碍,以往星星之火式的民营化迟早会以燎原之势展开。

  民营化的五大障碍

  但是,至少到目前为止,中国水务行业的民营化盛宴并没有想象中那么好吃,赴宴者抱怨上菜太少,设宴者担心人多嘴杂,双方各怀心事,令这桌宴席多了些别样的味道。

  从目前来看,中国水务行业的民营化存在着五大障碍,即门槛高、水价低、冗员多、管网改造难、不许控股。

  和其他民营企业一样,安徽国祯环保节能科技股份有限公司(以下简称“安徽国祯”)也是在国家发出鼓励市政公用事业民营化的政策信号之后涉足水务市场的,迄今已有3年。令安徽国祯董事长李炜骄傲的是,公司与安徽马鞍山设计院联合研制的一项污水处理工艺可以令全国污水处理项目总投资额节约30%、运营成本降低20%。但是有技术不等于有市场,项目是安徽国祯最缺的。

  现在最令李炜不安的是,虽然他曾向合肥市承诺以每吨污水处理费0.86元———低于政府开出的0.9元———的价格拿下该项目,但是眼看合肥市日处理30万吨的王小郢污水处理厂招标在即,“安徽国祯”的排名却渐行渐远。

  近三年来,安徽国祯在全国获取的污水处理项目仅局限于深圳、广州、江苏等市场化程度高的地区。

  即便是在市场化程度较高的地区,当地政府对涉足水务行业的企业也设有较高的门槛。上海竹园污水处理厂日处理50万吨污水的一期工程BOT项目正在向全社会招标。投资额7亿元,但对应标企业的要求是:近三年平均资产净值必须达到2亿元以上,而且自有资金要占出资额的35%。这就使一直跃跃欲试的安徽国祯只能选择放弃,因为它的净资产仅有1.26亿。

  提高水价、减员增效和减小漏耗损失被认为是提高自来水厂或污水处理厂效益的三大有效途径,但在中国,这三项措施实施的难度都非常之大。

  中国是世界上十三个最缺水的国家之一,按理说物以稀为贵,可事实上中国又是世界上用水浪费和水体污染最严重的国家之一,因为中国的水价在财政大量补贴之下非常便宜,老百姓不养成坏习惯都难。

  然而,作为事关民生的必需品,提价又是一个敏感话题,水价变动需要通过政府、企业和当地百姓三方参加的听证会。在威立雅收购深水集团股份签约仪式上,记者曾问威立雅水务集团中国区公关、政府事务部总监黄晓军:如果深圳水价不上涨怎么办?对方答:这将是我们不得不承担的政策风险。

  不过,正因为是事关民生的必需品,水价上涨的空间也相对有限。对水务企业来说,指望水价一路上涨来增加收益,无异于走钢丝。

  而减员增效的实施难度更大。冗员是国内水务企业普遍存在的问题。但当地政府出于社会稳定的考虑,往往规定收购兼并方不得裁员或在一定时间内不裁员不减薪。例如在安徽国祯刚刚以1.6亿元中标的江苏徐州污水处理厂项目中,徐州市政府的要求就是“人员全部接管,五年内不裁员不降工资总额”。该厂共有员工150名,安徽国祯认为工厂运转只需三四十人。但作为进入的条件,安徽国祯答应了上述要求。

  减少漏耗损失被认为是目前降低成本最为现实的办法,不过减损的前提是改造和维护老管网。对新进入的企业,这一动力并不足,因为改造和维护老管网的成本远远高于建新管网。

  正如人们所熟知的,在各大城市的地底下,电信电视、煤气暖气、供水排水,各种管网星罗棋布。要施工不仅需要协调各部门,而且工程浩大,需要大量资金。国家建设部城建司副司长张悦告诉记者,建设部曾在2002年底作过规划,对全国20万人口以上城市使用了50年以上的旧管网和旧城区漏损严重的管网进行改造,所用资金将超过300亿元。显然,目前的水价下,回报不能满足资金需求,因此水务企业宁愿新建管网以增加供水量。

  2002年底,国务院决定从2003年开始,逐年动用国债资金支持老管网改造,但供水企业也要参与投资。

  对外资而言,最为郁闷的是不能掌握供排水管网的控股权,因为中国规定中外合资的水务企业中管网部分必须由中方控股。管网是水务行业最关键的环节,掌握供排水管网意味着掌握对用户的零售权。无法控股,外资的回报空间主要就只能来自将水批发给自来水公司的批发环节,这也是外资对改造老管网缺乏动力的一个主要原因。

  监管体系何时建立

  与赴宴者相比,设宴者的烦恼也丝毫不少。国外是先立法后民营化,中国的民营化是在监管法规缺位的基础上开始的,随着水务民营化进程的推进,担忧明显写在了地方政府官员的脸上。最大的担心,是怕外资或民资占据控制权不听政府的,而政府又难以对外资或民资实施有效监管,从而使生产生活用水的安全性面临不可预见的威胁——这不仅是一个经济问题,更是一个政治问题。

  其次,什么样的企业能够接手本地水务行业?由于对进入标准缺乏统一认识,也缺乏实践经验,地方政府在甄别上存在一定难度。水务行业要求大规模投资,对供水的安全稳定也要求甚高。在此情形之下,地方政府的考量标准倾向于:企业规模足够大,历史足够长。深圳市选定法国威立雅水务集团就与此不无关系。观察水务行业迄今为止的民营化进程,我们发现,越是大城市,就越倾向于这一标准。但由此引发的问题是,起步晚、规模小的民营企业大多被隔在了门外。

  另一方面,无论引入外资还是民资,地方政府都要面对对方的裁员压力。国有水务企业人浮于事、效率低下,作为当局的政府自然心中有数。可问题是冗员数量巨大,一旦裁员必定引发社会稳定问题。因此,尽量多地保留现有员工及其薪酬往往成为谈判中政府一方的重要目标。但是水务行业与其他国有企业一样,人员分流只是个时间问题,地方政府迟早都要为此做好准备,否则水务民营化的盛宴就很难真正开席。

  至于水价,提价是必然趋势,但在国有垄断企业中,水价成本一直是笔糊涂账,而对成本的监控是形成合理价格的前提条件。否则,盲目提价必然导致成本与价格相互攀升。

  既要维持企业的合理利润,又要制定出各方可以接受的水价,同时还要保证投资主体多元化之后的安全供水,这一切都要求尽快建立一套独立而公正的水务监管体系。据悉,建设部已委托著名的民间学术机构天则经济研究所公用事业民营化研究中心帮助寻找一种好的监管制度。

  从2003年开始,深圳、北京、河南鹤壁和江苏无锡等地相继出台地方性的《公用事业特许经营管理办法》,江苏、浙江、山东等省的相关法规也在谋划之中,而建设部正在加紧制定“市政公用事业特许经营管理办法指导意见”。

  王俊豪认为,从中央到地方,必须形成包括法律、法规和规章制度在内的一整套法律体系,对民营化的实施程序、准入制度、定价制度、监管制度做出详细的规定,这样才能保证民营化的规范有序。

  而在中国社科院工业经济研究所研究员、天则公用事业研究中心副主任余晖看来,公用事业民营化当前面对的最大问题,是缺乏一个独立的监管机构来破除水务行业历史上形成的政企不分和区域垄断。余晖主张,要设立一个由法律、经济等方面的专家组成的独立机构,参与到政府的决策中去。

  

  

  

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