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邮政储蓄:成也制度 败也制度
2004年2月8日17:52   [ 陈雨明 ] 来源:[ 中国经济导报 ]
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  制度安排上的缺陷使邮政储蓄的合理性受到置疑

  经国务院批准,1986年中国人民银行和原邮电部联合下发《关于开办邮政储蓄的协议》,邮政部门开始恢复办理储蓄业务,同年通过的《中华人民共和国邮政法》又将邮政储蓄业务法定为邮政企业的业务之一。自1990年开始,邮政储蓄由邮政部门代办改为自办,与人民银行的关系由缴存改为转存,邮政储蓄收入由代办费改为利差。但随着我国经济金融环境的不断变化,其存在的问题和缺陷日益暴露,使邮政储蓄在法理和经济方面的合理性受到质疑。首先,按照市场经济的一般原则,只有在直接参与投资的主体之间才能存在利差关系,而我们这种发生在非赢利性的中央银行和赢利性的企业——邮储机构之间的利差安排,可以说从根本上违背了市场原则。其次,如果说全额转存属于“100%准备金”安排,但这种政策实施的前提条件是该金融机构必须参与市场融资,中央银行通过控制准备金比率来调节社会信贷总量,而邮储机构显然没有参与信贷或其他直接投资市场的权利,因而不存在给予准备金安排的基本条件。再次,在通货紧缩趋势的大环境下,由于邮政储蓄职能作用的局限性,无论对货币供应量、市场运作和行为都起到了紧缩和收敛的作用,加剧了紧缩态势。

  制度缺陷还使邮政储蓄发生违规问题

  近年来,邮储机构之所以较大范围地发生违规问题,并且屡查屡犯,主要有以下原因:

  1.制度安排上,零风险经营是邮储违规经营的基本条件。所谓“零风险经营”是指邮储部门吸收的储蓄存款全额缴存人民银行,变成中央银行基础货币后,由人民银行负债运作,承担可能带来的经营风险和市场风险,邮储部门从中获取利差收入。零风险经营的直接后果就是经营者追求业务规模的最大化,而将风险全部转移。

  2.政策层面上,较大的获利空间为违规经营提供了可能,而追求利润最大化是违规揽储的基本动因。自1996年至2002年,人民银行连续8次降息,但邮政储蓄的转存款计息利率仍保持在4.347%的高水平上,使邮储转存款获利差高达两个百分点以上,远远高于商业银行上存央行的利率1.89%。这种为邮政储蓄独特安排的制度,使得部分邮政部门受利益驱动,盲目追求规模效益,导致基层邮政储蓄业务超常增长,违规行为屡禁不止。

  3.在意识和观念上,邮储机构法律意识淡薄。从业人员缺乏遵章守纪、依法经营的观念,有不少从业人员对金融法律法规缺乏基本的认识和了解。

  4.业务经营上,缺乏有效的监督制约机制。邮政、电信分营后,储蓄业务收入成为邮政部门主要的收益来源,促使其在人力、物力、制度、管理各方面全力向邮政储蓄倾斜,各地普遍存在“重业务发展、轻法律规范”的倾向和偏差,在业务开展的规范管理上,没有建立自上而下的有效制约监督机制。  

5.在管理体制上,混业核算为违规行为提供了便利。储蓄与其他邮政业务共同管理的统一核算体制,使邮政企业通过“体制优势”掩盖其违规财务行为成为可能,大量代办费、营销费等违规费用的列支和使用与此不无关系。

  邮政储蓄的不合理给其他领域带来了负面效应

  现行邮储经营模式的这种不合理性不仅表现在违规经营行为的屡禁不止,同时还给货币政策的贯彻实施、金融监管以及邮政业务的自身发展等带来了一些负面效应。主要表现在:

  一是吃利差型的业务经营模式导致社会资金逆向流动和畸形集中,在一定程度上抵消了当前的货币政策效果,不利于拉动需求。二是不利于基层货币信贷政策的贯彻实施,制约了其他金融机构尤其是农村信用社的放贷能力。三是对邮政储蓄的特殊政策优惠加上地域、网点优势,使其与其他金融机构形成了事实上的不平等竞争。四是造成邮政部门“主副业不分”的局面。对于中国邮政来说,邮政储蓄本来属于一项副业,但实际上,邮政储蓄因享受央行特殊政策而获得的较高利润,已经使储蓄业务成为了中国邮政的主业,而中国邮政传统的主业——信函、包裹、邮递、报纸杂志发行等业务却变成了实际上的副业。

  对邮政金融制度安排的思考与选择

  1.维持现行资金转存关系合理确定邮储资金价格。一方面要制定科学合理的邮储资金价格水平,人行支付利率与邮储机构对储户支付利率的整体级差幅度宜控制在1~1.2个百分点以内。另一方面要完善邮政储蓄财务规则,分隔邮政常规业务和储蓄业务账目,建立邮政储蓄独立核算体系,单独核算邮储业务成本和其他开支,避免资金串流。

   2.改变邮政储蓄资金归属将其以合理价格划归农村信用合作社和政策性银行。这种思路是借鉴日本模式彻底改变现行资金缴存或转存人行的作法使邮政储蓄资金退出基础货币领域要求县及县以下邮储资金按人行确定的利率转存农村信用合作社城市邮储资金转存政策性银行由农村信用合作社或政策性银行对其计付利息或手续费人行通过存款准备金等手段予以间接控制。这既有利于缓解农村信用合作社和政策性银行资金来源匮乏的矛盾有利于提高邮储资金的使用效益进一步拉动内需,支持地方经济发展又有利于减轻人行的财务负担消除当前邮政储蓄不正当竞争行为产生的经济基础。

  3.在保持现有网点的基础上,组建专门的邮政储蓄投资公司。准许以货币市场基金管理公司的形式进入货币市场,其资金运用主要是购买国债或中央级企业债券组合,并允许进行同业拆借。人民银行参照银行类金融机构管理,设定法定准备金比率和利率。

  4.建立邮政储蓄银行邮政储蓄资金价格由市场决定。这种思路是借鉴欧美国家邮政金融发展模式的成功经验将邮储机构改造为与其他金融机构地位相同的邮政储蓄银行经营储蓄、汇兑和代理业务但不开展贷款业务与邮政业务分离核算实行银行化经营、自负盈亏、自求平衡其组织的储蓄资金在向人行缴存法定部分后其余部分购买国债或进入全国货币市场实行资金的自由买卖。这一思路将邮政储蓄资金排除于央行基础货币之外与央行切断资金关系恢复邮储资金与其他金融机构组织闲散资金的同等性质将其定价即利率的最终决定引入市场导向机制亦可合理解决邮储资金定价问题,同时为加强金融监管,规范其经营行为创造了条件。

  

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