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中央一号文件求解“三农”困境
BUSINESS.SOHU.COM 2004年2月20日14:22 [ 胡一帆 ] 来源:[ 《财经》杂志 ]
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  对中国近10年来农村居民收入变化及其组成结构进行分析,可以窥见中共中央一号文件的政策着眼点

  中央一号文件求解“三农”困境

  □ 本刊记者 胡一帆/文

  "跟10年前比起来,日子还是要好过多了。”重庆江津市金刚镇万团五队的村民何平如此品评现在的生活。

《财经》:贫富中国--中国城乡收入差距调查

  今年刚满50岁的他,过完春节后并没有马上出外打工。女儿在南方的一个城市里找到了一份稳定的工作,收入也还不错,还能经常给家里寄钱贴补家用何平现在的打工比往年轻了很多。这些天,他还忙着串亲戚,听说禽流感的消息后,他专门把自己家中养的活蹦乱跳的土鸡土鸭杀了送给亲戚,为的是让他们可以放心地吃到鸡鸭。

  但一比起城市,何平的心态就会不平衡起来。他常年在重庆市和江津打工,也经常进城走亲戚,能经常感受到城市的变化。他这样概括了自己的感受:“进城去,一年去10次,每次都发现有不一样;可是在农村的家,过10年再去看一次,还是那个老样子。”

  何平的这种感受,大多数中国农村居民都能体会到。改革开放后,中国农村的生存状况有了质的改善,但是相比于城市,城乡收入差距还在拉大。

  人均纯收入是决定生活质量的发端因素。农民增收难是当前农业和农村发展面临的最根本最突出问题,“三农”问题由此肇始。许多“三农”困境,都与农民增收问题有着直接或间接的关联。

  城乡差距拉大凸现“三农”困境

  “三农”,即农业、农村、农民。这一来自学者专家的概括,如今已经纳入官方话语,成为中国一大政治经济问题的代称。

  “三农”的核心是农民,农民的核心问题是收入低下。改革开放后,作为农村改革的受益者,中国的农民曾有一段好日子。统计资料表明,1978~1984年,中国农民人均纯收入增长平均为13.4%,为增长速度最快的年份;1994~1996年,年均增收300元,为增长金额最高的年份。城市居民的人均可支配收入是与农村居民人均纯收入相对应的一个概念,这一时期城乡这个数据一度缩小到不足1∶1.9的差距。在这一阶段,农民人均收入以惊人的速度追逐着城市居民。

  1996年似乎是一个转折点。这一年,中国农民人均纯收入在取得比上年增长9%的增幅后,便进入了急转直下的阶段。与此同时,城市居民的人均可支配收入却保持着近两倍于农民人均纯收入的速度。“八五”(1991~1995年)期间,全国农村人均纯收入年均增长8.92%(均已扣除物价因素),至“九五”期间,(1996~2000年),降为2.89%。

  进入“十五”后的2001年,尽管由于粮食价格短暂的上涨带来了一波农村居民收入增长的小高潮,使得农村居民人均纯收入比2000年增长4.2%,但好景不长,在2002年增幅进一步回升达到4.8%后,2003年农村居民人均纯收入增幅又重新出现回落,跌至4.3%。而且这个增幅还是在2003年粮棉价格大幅上涨,农业收入从中获益达300亿元的情况下才得以实现的。

  从统计数据可以看出,1997年后,农村经济的发展颓势如积重难返,竟然连续七年人均纯收入增幅低于5%。这一结果说明了两个问题,一是农村居民的收入和生活仍在不断得以改善;其二是,城乡收入的差距在迅速扩大。

  一号文件出台始末

  2004年2月8日,《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》作为中央一号文件正式公布,引起海内外媒体的高度关注。以中共中央文件的形式专门发一个关于农民增加收入的文件,这是建国55年以来的第一次。

  这意味着,中共中央已经意识到,现在是改革开放以来农民增收形势最严峻时期,农民增收难已成为当前农业和农村发展面临的最根本、最突出的问题。而破解“三农”困境,就要从解决农民增收问题入手。

  中央财经领导小组办公室副主任陈锡文是一号文件的主要起草者之一,据他介绍,这个文件很好地体现了十六大“统筹城乡经济社会发展”的战略思路和中央农村工作会议的精神,同时具有很高的“含金量”和很强的可操作性。

  2003年底召开的中央农村工作会议是从当年9月底就开始准备的。中央领导同志对这次会议非常重视。胡锦涛总书记国庆期间到湖南,12月中旬又到山东和河南两省做农业和农村问题专题调研。根据温家宝总理的指示,这次会议的主题主要是研究三个问题:促进农民增收,保护和提高粮食生产能力,深化农村改革。温家宝总理提出,这次会议的文件,主题可以更加突出一点、鲜明一点。经过研究,且经中央领导同志同意,这个文件的题目就确定为《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》。

  在文件起草过程中,回良玉副总理主持召开了三次座谈会,分别邀请农村问题专家、长期从事农业和农村工作的老同志和部分省主管农业农村工作的副书记和副省长座谈。2003年11月15日,中央农村工作领导小组会议对文件稿进行了认真研究,提出了很多修改意见。12月3日,温家宝总理主持召开国务院常务会议,专门研究了这个文件稿。此前,国务院办公厅还就文件稿中涉及的政策措施,广泛征求了各有关部门的意见,一次是书面性的意见,一次是面对面的协调,基本上把准备出台的政策确定了下来。

  2003年12月18日,中央政治局常委会研究了这个文件稿。常委会同意文件稿交中央农村工作会议讨论、修改,经审定后以2004年中央一号文件发出。

  细分农民收入结构组成

  谈及一号文件,中央财经领导小组办公室副主任陈锡文告诉记者,一号文件的一个特点,是明确要求集中力量,把促进农民增收的政策措施,主要用在粮食主产区和种粮农民身上。

  而细分农民收入的结构组成,是破解农民增收问题的着眼点。

  按照国家统计局农调总队统计公报的规范,农村居民纯收入可分为三大主要组成部分:农户家庭经营纯收入(包括农户农业生产及在家非农生产的收入)、工资性收入(劳务报酬收入)和其他收入(包括财政性收入与转移性收入)。

  自“八五”结束时的1995起至2003年,中国农村居民人均纯收入从1577.74元增长到2622元,总体增幅约为66%。其中,农户家庭经营纯收入从当初的1125.79元,增至目前的1488元,增长了大约32%;工资性收入从353.7元增至目前的919元,增长了近160%;其他收入从98.25元增至163元,增长了66%。其中家庭经营纯收入还在1998年到2000年的三年间,出现了持续的减收。

  这三个部分对农村居民纯收入各自所做的贡献的变化值得关注。来自家庭经营收入的比重从1995年时的71.35%,下降到目前的58.77%,而工资性收入则从占22.42%增长到35%,其他收入则只是略有上涨。如果保持这样的一个发展态势,可以预期,在十年之内,工资性收入将很可能取代家庭经营带来的纯收入,成为农民最主要的纯收入来源。

  如果对统计数据作进一步的分解还将发现,来自传统农业的收入所占份额在明显缩减,而劳务报酬、非农生产的部分成长有力,其中2003年工资性收入所占比重已经超过农业收入在农村居民纯收入中的比例。

  这意味着,当过去传统农业所占份额较高时,农产品市场价格对于农村居民收入的影响也会较大;而随着其他方面收入所占比例的增长,农产品对于收入的影响也必将减小。

  农业部农业经济研究中心在对1990年~2000年全国31个省、自治区、直辖市所属320个市县的2.2万多个农村家庭收入及相关调查数据,进行实证性比较研究的基础上,也得出了这样一个判断,中国农村居民增收的减缓,其主要原因是,农户家庭经营纯收入增幅下降,但农民外出务工、从集体得到的工资、从企业经营中得到的其他收入,已经成为农户家庭纯收入增加的主体。

  一号文件“双管齐下”

  对农民收入结构的分析,使得一号文件的政策制定得以有的放矢。

  有专家分析,尽管从非农渠道获得收入增长的趋势显而易见,但其成长毕竟需要相当长一段的时间培育,并且还受到其他相关因素的制约。而出于对国家粮食安全的考虑,现实也不会完全接受一个单纯推动农业人口扩大非农收入的“单边政策”。

  故此,此次一号文件的政策考虑可谓“双管齐下”。

  一方面,对于长期以来增长乏力的传统农业,没有再纠缠于通常的价格调控,而是通过减轻税费负担以降低成本,以及在产业升级中提高产品附加值。如鼓励国家优质专用粮食基地建设,对采用、更新先进农机具予以支持等政策,都可以理解为对农产品生产的上游工序进行技术升级,其终端是使得农村家庭农业生产实现增长。

  而鼓励主产区就地深加工农产品,则是对农业生产的下游产业进行产业升级,以使农产品被赋予更高的附加值。就地深加工农产品,是将过去流失到异地的附加值保留在了产地。并且,加工企业还可就地吸收劳动力,这也是促进产区农户增收的途径。从这两点上来说,主产区发展深加工企业,将对农户家庭经营与工资性收入两方面都有所推动。

  搞活农产品的流通,则是帮助农产品更有效地实现其价值的“惊人的一跃”。能否最终实现农产品的价值,能否让农户获得更高的收益,需要由市场来认定,而物资的顺畅流通显然是市场活跃的起码条件。

  除此之外,通过减轻税费负担等财政支农办法,对农民收入所带来的增长不可忽视。根据目前农业税额计算,2004年农业税税率降低一个百分点,可减轻农民负担约70亿元;取消农业特产税,则可为农民减少负担48亿元;而粮食直接补贴农民的资金规模则将不低于100亿元。仅此三项为8.7亿中国农民带来的直接收益就有118亿元,平均每人增收13.56元,可以为农村居民纯收入增长贡献近0.6个百分点。正是基于此,这份文件被普遍认为是“含金量最高的一份中央文件”。

  一号文件的另一着力点,是大力推动农业人口进入非农产业。包括建设小城镇,吸纳农业人口与资金和企业;鼓励非公有制经济发展,发挥个私经济、中小企业大量吸收劳动力的优势;改善农民进城的就业环境,为农民节约外出务工成本;加强农村劳动力的职业技能培训,提高其就业竞争力等等。

  一号文件还提出了进一步推进农村改革的新举措。20世纪90年代以来,农村金融体制一直处在改革和探索阶段,至今仍然是金融体制改革中主导思想最模糊、涉及对象最复杂和推动难度最大的改革。随着正规金融机构纷纷撤出农村,农民连最基本的金融需求都难以得到满足。

  文件要求,金融机构对农村社区有再投资义务。要求加快农村信用社改革,鼓励有条件的地方,在严格监管、有效防范金融风险的前提下,通过吸引社会资本和外资,积极兴办直接为“三农”服务的多种所有制的金融组织。探索实行多种担保形式和设立农业担保机构等多种途径,切实解决农户和农村中小企业贷款担保难问题。

  用不同方式剥夺农民的土地,已成为新形势下侵犯农民利益的主要形式。一号文件提出,要加快改革土地征用制度,区分公益性用地和经营性用地,明确界定政府土地征用权和征用范围,完善土地征用补偿机制,提高补偿标准,改进分配办法,为失地农民建立必要的社会保障,并积极探索集体非农建设用地进入市场的途径和办法。

  总之,基于粮食安全的考虑,必须把稳定的农村劳动力资源与土地资源,继续投入到农业生产中去;而从比较效益的角度来看,进入非农生产是一个极具潜力的农民收入的增长点。基于此,可以看出,一号文件的政策制订出发点,正是在放开农产品自由进入市场的同时,在产区力图通过优质优价的产销模式,既使农民的收入得到增长,又使粮食安全得以保障;在非农行业中,降低农村劳动力的进入门槛,帮助农村劳动力进一步提升自身劳动力价值,从而实现农村居民在非农产业收入的更大增长,以及农村剩余劳动力向非农产业加速转移,以减轻对农业生产收入的压力。

  曾参与文件起草工作的国务院发展研究中心农村经济研究部部长韩俊对《财经》说:“一号文件跳出了就农业论农业、就农村论农村的圈子,充分体现了党的十六大和十六届三中全会提出的统筹城乡经济社会发展和新发展观的要求。”

  尽管感到振奋,中央财经领导小组办公室副主任陈锡文却保持清醒和冷静。“这只是一个很好的开头,”他对记者说,“目前这些好政策还只是在纸面上,而且即使落实了,也只是缓解了农民增收的困境。要真正解决‘三农’问题,还有很长的路要走。”■

  中共中央“三农”一号文件:记载中国农村改革历史进程

  中共中央、国务院每年都会向党内下发一号文件,以显示当年的中央工作重点和最关注的问题。

  1982年1月1日,中国中央发出第一个有关“三农”的一号文件,明确肯定了“双包”(包产到户、包干到户)制,而且说明它“不同于合作化以前的小私有的个体经济,而是社会主义农业经济的组成部分”。中国农村从此进入了前所未有的发展时期。

  此后,中央又连续发出四个有关“三农”的一号文件:

  1983年一号文件,指出家庭联产承包责任制“是在党的领导下中国农民的伟大创造”;

  1984年的一号文件,强调继续稳定和完善联产承包责任制,延长土地承包期,使农民吃上了长效定心丸;

  1985年的一号文件,主要内容是调整农村产业结构,取消30年来农副产品统购派购制度,对粮、棉等少数重要产品采取国家计划合同收购的新政策。还将农业税由实物税改为现金税;

  1986年的一号文件,肯定了农村改革方针政策的正确性,针对农业面临的停滞、徘徊和放松倾向,强调进一步摆正农业在国民经济中的地位。

  连续五个一号文件,记载了中国农村改革的历史进程和前进步伐。此后,一号文件再未提到农民问题。而在今年,一号文件再次针对“三农”问题并以促进农民增收为主题,表明中国“三农”问题已到关键时刻。

  “三农”困境的成因在于城乡二元结构,当一个完整的社会被人为地切分为农村与城市之后,二者就从未能站到同一个发展水平线上

  “三农”如何陷于困境

  □ 本刊记者 胡一帆/文

  “农民真苦,农村真穷,农业真危险。”——这句2002年出自时任湖北省监利县棋盘乡党委书记李昌平的话,已成为概括中国“三农”问题最经典的名言。寥寥数语,“三农”困境毕现。

  “剪刀差”

  在很长的一个历史阶段,中国农村居民收入一直以农产品销售收入为主,尤以种植业生产收入为最重要。因此,1978~1996年间我国农村居民的收入增长,土地上农业生产力的解放做出了最大的贡献。但农村居民飞速增长中的收入,却又立刻成为国家经济发展取向的奉献品。

  在过去以城市为中心的计划经济时代,城市需要什么,农村就种什么;城市需要多少,农村就种多少。种出来的农产品和农民所需要的工业品,则完全由国家订价,国家定多少就是多少,农民没有任何讨价还价的余地,由是产生了从20世纪50年代以来就完全背离其自身价值的工农业产品价格剪刀差。

  中共中央政策研究室、国务院发展研究中心的“农业投入”总课题组曾经做过估计:仅1979~1994年的16年间,政府通过工农产品剪刀差大约取得了15000亿元收入,同期农业税收入为1755亿元,财政支农支出3769亿元,政府提取农业剩余净额为12986亿元,平均每年从农业部门流出的资金净额达811亿元。

  税费重负

  “剪刀差”的功能是向城市移农业利润。在默默地向城市奉献的同时,农民还一度承受着非常庞杂的税费负担。

  在农村税费改革启动之前,中国农村税费体系非常庞杂。以1998年为例,据国务院税费改革工作小组办公室统计,当年农民税费总额为1224亿元,包括农业税、附加税、特产税、屠宰税、“三提五统”(即乡统筹、村提留),教育集资以及以资代劳款、地方行政劳务收费、地方行政性收费。据统计,仅中央国家机关所制定的向农民收费的项目就多达99项,此外还有要农民出钱、出物、出工的升级达标活动43项。

  还有各种类型的费用是农民在生产和生活中都不可避免的。比如建房,审批办证收费项目就有10多个,每栋房子至少为之花费一两千元,多达三四千元,该项费用较20世纪80年代初增长了上百倍。办结婚证、准生证、上户口收费要花200元~300元;农产品加工审批办证收费也要上千元。甚至农民争取到了国家专项资金,还要向项目的主管部门上缴项目管理费。

  农民对此有形象的描绘:“一税轻,二税重,三税是个无底洞。”

  种地赔钱

  然而,在农民税费负担日益降低的今天,农民人均纯收入增长却仍未能取得令人乐观的回勇,反而继续下跌。原因在于在农民收入中占较大比重的农产品销售收入,由于主要农产品价格长期的低迷而增长乏力。

  进入20世纪90年代以后,中国市场经济逐步形成,国家逐渐放开了包括粮、棉在内的大部分农产品的购销经营权,市场在农业生产中的调节作用日益增强。但随着农产品产量的全面增长,农产品已由卖方市场转到买方市场。几乎所有农产品都呈现供过于求的状况,农产品的价格也在1993至1995年达到顶峰之后持续下跌,农民收入因此呈现低增长、零增长或负增长状态。

  1998年,中国粮食流通体制发生了重大的改革,即按保护价敞开收购余粮、实行顺价销售和收购资金封闭运行三项政策。但由于1996年之后农产品价格持续低迷,各地也相应调低了粮食收购价格和保护价,农民的收入并未因此而得到保护,反而因为农业生产成本的连年上升,使得增收更加困难。

  20世纪90年代以来,国家曾几次大幅度提高农产品收购价格,但每每在农产品收购价格提高的次年,农用生产资料价格也全面上涨。因为国家在计划控制农产品的同时,作为生产资料的工业产品已经在市场中自由订价而无从限制了。由此,提高农产品收购价格给农民带来的利好,被增幅更猛的农业生产成本所抵消。

  以西北地区惟一的国家商品粮基地市咸阳市为例。根据陕西省咸阳市委信息调研科的一份统计数据,1995年~2000年,该市农业生产总费用由74.82亿元又增加至127.08亿元,年递增速度为19.3%。而同期,农民收入的年递增幅度为10.22%,费用增幅远高于农民收入增幅。与此相应,2001年陕西省的小麦生产成本为255.03元,较上年增8.89%,其中亩物质费用为141.48元,比上年增加4.8%,亩用工作价为83.34元,较上年增加10.61%。

  这是一个沉重的现实:在粮食主产区,农产品价格持续低迷,农民种粮无利可图,已接近入不敷出的边缘。

  打工难

  在农业生产收益日渐衰微的同时,一直迅速成长中的外出务工收入,曾是拉动农民收入进入快速增长通道的希望之路。

  可是,1997年后,以“离土不离乡”方式大量吸收农村劳动力的乡镇企业出现颓势,大量乡镇企业破产。1998年乡镇企业新吸收的劳动力就比1997年减少了100万。乡镇企业的低迷状态导致了原来“离土不离乡”的劳动力又回流到农业去。经营失败的乡镇企业还造成村、镇、乡普遍高负债。

  几乎与此同时,20世纪90年代中后期后,逐渐严重的城市就业问题,使得农民外出务工的总人数增长缓慢,抑制了这一方式对农民收入的贡献水平,使得这一块收入增长乏力。

  农产品增产,价格就会降低,增产也不会增收;劳动力转移出现困难,农民现金收入增长停滞,城乡差距就更加扩大。

  失去土地,失去生计

  在农村劳动力的非农就业受到限制的同时,失地农民的大量出现,形成了又一个庞大的失业群体。

  这些年,中国城镇化建设速度加快,农民在这个过程中被强行剥夺了土地。有专家估计,目前全国失地农民的数量可能超过2000万人。他们从一个本可以通过土地的承包实现小康的农民,变成了无依无靠的失业者。

  从上世纪90年代开始,全国兴起大办开发区的热潮,当时全国每年流失的耕地数量在1000万亩以上,人为的征地占用大约为500万亩。

  意识到这个问题的严重性,从1996年开始,中央严令限制新增征用土地,并且要求土地总量平衡。尽管如此,每年仍要征用大约200万~300万亩土地,如果按照大多数被征地区人均1亩耕地左右来计算,每年就有出现200多万失地农民。

  更可怕的是,由于征地过程中的补偿过低,失地农民将至少是在短期内,面临着就业、生活无着的景况。2001年,浙江省金华市新狮乡道院塘村仅有的500亩土地,因为“城北工业园区”的建设而被全部征用。上级确定的土地补偿款为每亩2.6万元。经过村集体留存后,农户最后拿到的土地补偿款是每亩1.5万元左右。这个补偿标准已经高于浙江省的平均水平。

  但农民的意见并未因此而减小。500亩被征土地共涉及农户95户,其中有93户需要拆迁。村里给拆迁户每户安排宅基地100平方米,但建造房子每户需缴纳1至2万元。由于土质疏松,光是打地基每户的费用就需要4~5万元,而每户发到手的征地补偿费和房屋拆迁费一共也就7万多元。把房子造起来,补偿费已所剩无几,今后的生活一切又都从零开始了。

  原中央农村工作领导小组办公室主任段应碧在谈到失地农民问题时就曾忧虑地说:“农民失去了土地就失去了最根本的就业岗位,在其他工作岗位上的竞争一般又都处于弱势。”在外出务工的机会日益有限的今天,这份担心已经成为眼下每一个失地农民所面临着的现实。

  自办教育和医疗

  在中国的传统上,接受教育往往是改变自身命运的另一大契机,在农村尤其如此。然而,培养一个学生对于大多数农村家庭而言,无疑是一个非常沉重的负担,甚至有学者在研究时提出了“教育致贫”的观点。

  据国务院发展研究中心的调查,中国的义务教育经费78%由乡镇负担,9%左右由县财政负担,省里负担11%,中央财政负担很少,不足2%。而事实上由乡镇所负担的部分,主要来自农民每年所缴纳的教育附加。再加上学杂费的支出,农民自己承担了基础教育的绝大多数费用。

  所幸的是,通过将教师工资上收到县财政开支、农村税费改革取消对教育附加的征收,以及农村贫困地区在学杂费方面“一费制”的优惠政策,农民对于基础教育的负担已经得到了极大的减轻。但日益高昂的高等级教育所需费用,无疑是农民进一步提升自身劳动力附加值的一大障碍。

  当然,所谓的“教育致贫”,可以看作是这一代农民为下一代获取更高劳动收益所支付的成本,贫困中仍然孕育着希望。但任何一个农民都将面临的隐忧是“因病致贫”。

  长期以来,中国的卫生资源80%集中在城市,其中2/3集中在大医院。2000年农村人均卫生事业费12元,仅为城市人均卫生事业费的27.6%。中国农村人口占全国的近70%,花费的卫生费用只占卫生总费用的33%,七年内平均每年下降两个百分点。1991年到2000年,全国新增卫生经费投入中只有14%投入到农村,而14%中的89%又成了“人头费”,真正专项的农村卫生经费只有1.3%。

  20世纪80年代以后,随着医疗卫生体制逐步走向市场化,农民几乎完全是自费医疗。医疗费用的攀升,超过了农民实际收入水平的增长幅度。河南省农调队对六个乡镇、12个村、580个农户的调查显示,1990年到2001年,农民人均纯收入由537.2元增加到2020.0元,扣除物价因素增长了2.8倍;同期农民人均医疗费用支出由19.9元增加到90.7元,增长了3.6倍,占农民人均纯收入的比重由3.7%上升到4.5%。因为负担不起高额的住院费用,有12%的农户有病人需住院而未住院治疗。医疗费用的快速、大幅上升,成为农民沉重的经济负担。由于没有适当的保障体系安排,农民得到的医疗服务水平远远低于城镇居民,其经济风险却大大高于城镇居民。

  在城乡二元社会结构下,中国城乡的反差是巨大的。当一个完整的社会被人为地切分为农村与城市之后,二者就从未能站到同一个发展的水平线上。虽然过去的种种制度安排损害了农民利益,但中国的农民仍在倾尽每一分力量努力改善着自己的生活。面对巨大的利益格局调整,“三农”领域新秩序的建立仍然至为艰难。



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