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“头号杀手”曝光 地方政府隐性债务风险严重
2004年2月23日07:53 来源:[ 中华工商时报 ]
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  国研中心指出地方政府的隐性债务风险严重威胁我国经济安全和社会稳定

  “地方政府的隐性债务风险,如今已经超过不良资产风险成为威胁我国经济安全和社会稳定的‘头号杀手’,解决之道在于允许地方政府发行地方债。”由国务院发展研究中心宏观经济研究部组织的“地方债问题”课题组日前在京举行研讨会提出了上述警告。

  地方债务的六种形式

  据悉,由于我国《预算法》第28条规定“禁止地方财政出现赤字和地方政府举债”,地方政府就巧借名目,变相举债。事实上,中国各地区、各层级的地方政府大都在不同程度上举债度日或负债经营,而且所负债务的种类之多,负担之重,已经超出一般人之想象。

  据宏观经济研究部副部长魏加宁领导的课题组调查,目前地方政府所负债务的具体形式主要有六种。

  一是由地方政府出面担保或提供变相担保,如以地方人大会议通过《决议》的形式,为企业向银行贷款融资提供方便。虽属或有债务,但规模最大。将来如果企业出现亏损或破产,债务由地方政府承担。

  二是成立国有公司发行企业债,绕开《预算法》的规定,变相发行地方债。

  三是因征收不足或挪用资金等原因造成的社会保障资金存在缺口,属于隐性债务。

  四是国有企业亏损或破产,包括粮食企业亏损挂帐,目前一些地方政府预期最终将由地方政府负担大部分损失。

  五是拖欠中小学教职工工资,属于直接债务。

  六是地方政府部门拖欠企业工程建设项目施工款等各种“白条”,属于直接债务,但由于是地方政府各部门分别干的,因此地方财政部门也不掌握全部情况。

  目前各级地方政府负有的债务到底有多少?魏加宁表示,由于地方债务的隐蔽性极强,许多地方政府在举债问题上巧借名目,不愿说实话。据国家统计局的数据表明,到2001年底,全国拖欠工程款达到2787亿元人民币,其中政府投资拖欠款所占比重达到26.7%;省一级政府中,云南省在去年12月份承诺说要还清政府拖欠的20亿元工程款,占到了拖欠工程款的三分之一。其次县市一级中,2001年一般预算赤字县共计731个,赤子面为35.6%。其中,中西部地区更为严重。最后看乡镇一级,据统计,全国乡镇政府负债总额为2200万亿元,平均每个乡镇负债400万元。

  地方债已成“头号杀手”

  “目前我国地方债务风险实际上已经超过金融风险成为威胁我国经济安全与社会稳定的头号杀手。”魏加宁忧虑地表示。

  魏加宁指出,与各级政府已着手解决银行不良资产相比,地方债务不仅积压的数量多,而且由于地方债务不够规范,债务多为暗地操作,总规模很难摸清,再加上地方政府一般无法破产,债务风险对于政府威信、社会稳定影响非常直接,而且解决起来更加复杂和困难。

  他认为,我国地方政府债务已经到了非解决不可的时候。从近期来看,中央政府抓清理拖欠民工工资的工作如果继续深入下去,最终是要清理到地方政府头上来的。从长期来看,如果考虑中央政府债务、国家财政赤字、国有企业亏损、国有金融机构不良资产、国有资产流失以及社会保障资金缺口等潜在风险,并考虑到我国已经保持了近25年的高速增长,以及老龄化提前到来等环境因素,越往后拖解决起来越难。现在,应趁着中央财政形势好的时候尽快解决地方债务风险,否则一旦形势发生变化,就很难解决了。

  解决之道在于允许地方发债

  只有“开正门”,才能“堵旁门”;只有开通规范、合法的举债渠道,才能有可能堵住各种隐形、违规的借债融资渠道。魏加宁认为,因此要从法律上容许地方政府在具备一定条件的情况下以规范的形式发债借贷。

  因此,首先要对现行《预算法》第28条规定“地方政府不得发行地方债”做修改。

  同时,组织大规模债务登记调查,编制地方资产负债表;区别不同类型债务,有针对性地研究应对之策;细化地方政府事权,进一步明晰各级政府事权界限;加快地方政府职权转换,减轻地方政府的债务负担;精简地方政府行政机构,压缩调整地方行政区划;建立信息披露制度,增加地方财政与债务的透明度;建立统一监控体制,分级管理各级地方政府债务;建立财政风险预警体系,开展对地方政府信用评级;完善行政管理体制,改革地方政府干部制度;积极组织清欠,削减隐性债务。

  对于具体试点方案,课题组建议,可选择地方城镇基础设施建设、教育或农村医疗卫生基础设施建设作为试点项目。可先在东部经济发达地区进行试点,逐步向中西部推广。或者在财政困难的中西部不发达地区进行试点,逐步在全国推广。兼具两种方案优缺点,可以同时在发达地区和不发达地区进行试点,取得不同地区发行地方债的经验,利于在全国推广。


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