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谁来监督“监管官员”?银监会试推官员问责制
2004年2月25日08:57 来源:[ 21世纪经济报道 ]
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  本报记者 吴雨珊

  特约记者 历志钢

   上海报道

  谁来监管监管官员?

  在审计署查出工商银行与中国人寿数百亿违规资金之后不久,银监会也公布了上一年度对国有商业银行的现场检查结果,四大行皆遭点名,相关人员被追究责任。

  然而迄今为止,并无公开信息显示,因为同样的事情,银监会追究了哪些监管者的责任。当人们快意于一些银行高管的落网时,似乎没有人去追问,监管者是否应当承担失察的责任?而谁又来监督监管者?

  这是一个难以回答的问题,因为监管者受罚的记录只偶尔散落于鲜为人知的档案里,在人们有限的认知和记忆中,几乎是一片空白。

  “真正因为工作不力或者管辖内出现重大问题而被免职的非常少,这说明我们的银行监管机构的内控机制还需要健全。”一位金融专家说。

  但情况也许会在不久的将来发生变化。

  银监会严格问责

  今年1月,银监会的三定方案获中编委批准;2月中旬,当各省银监局正紧张设计各自的三定方案时,一个旨在廓清各级机构监管职责和工作程序的文件——银监会《关于各级监管职责及其工作程序的暂行规定》(征求意见稿),被迅速传至各省市银监局和地市分局。

  这份征求意见稿是银监会三定方案(“定职责、定机构、定编制”)中“定职责”的部分,被视为银监会内部管理大法的雏形。文件分为14个章节,规定了银监会派出机构对国有商业银行、股份制商业银行、城乡信用社以及各类非银行金融机构的监管职能和工作程序。

  “文件主要解决了各级机构的权限是什么,各部门的职能是什么,应该遵循什么样的操作规程(等问题),是对银监法中一些规定的细化和分解。”一省银监局人士评价说。

  而其中关于“问责”的提法,更让人感受到一些新鲜的气息。有知情人透露,银监会将制定问责实施细则,银行监管者的责任追究机制有望建立。

  “以前人民银行也有一个监管责任制的考核办法。”一位银监局副局长说。他所说的办法是《中国人民银行金融监管责任制(暂行)》(银发1999140号),乍看上去,银监会的文件似乎与之并无不同。

  这位局长提醒记者注意一个词,那就是“严格的问责”,类似的语句此前尚未出现过。其具体表述在第十三章“监管责任的考核和监督”中:“银监会建立监管责任的考核监督制度,对监管职能部门和监管人员进行严格考核和问责。”接下来,文件列举了9类违规行为,如违规对银行业金融机构进行现场检查,违规审核金融机构高级管理人员任职资格,故意隐瞒银行业金融机构(包括高级管理人员)的违规事实,或以其他方式袒护该金融机构和责任人逃脱处罚。

  “以前的《监管责任制》类似于监管工作中的约章,主要侧重于工作考评,没有硬性的处罚措施,基本上不会有人因为失职而受到惩罚。”一位银监局人士说。

  另一从事监管工作多年的省银监局人士也表示,“以前也有行级领导被撤职的先例,但没有形成一个严密和持续的问责制度。”

  他解释说,问责制与过去的处罚惯例最重要的区别是:你必须要为你的不作为负责,为你的失职付出代价。“问责制”强调的是效果。在一个重大问题、事故、恶性事件发生之后,总要有相应的人来为它负责;后果严重时,负责人的职务也应该相对应地足够高。而按照以前的惯例,监管官员一般都是在本人涉嫌诸如贪污腐败之类的案件,或直接犯有重大错误时,才会被免职;真正因为工作不力或者管辖内出现重大问题而被免职的非常少。

  一银监局中层坦言,在此之前,金融案件发生后,“监管部门并没有人承担相应的责任,这确实是一个问题”,“如果问责制度真正被引进来,那这个规定的重心就不只是工作考评了”。

  施行困难

  银监会的官员问责制度,其实此前已有伏笔。

  早在中国银行任行长期间,银监会主席刘明康就曾指出,中行存在着“大家都管也就大家都不管”、“干好干坏一个样”的不良现象。在他看来,解决的方案是建立激励与约束机制,其中的约束机制就是“问责制”。2000年,中行及其旗下的中银香港逐步确立了责任追究制度。中银香港上市时,包括总裁在内的160多名高管都签订了“职责约章”。

  随着刘明康出任银监会主席,这项制度也从商业银行走进了监管部门。银监会成立伊始,刘提出的六条监管标准中即有“对监管者和被监管者都要实施严格、明确的问责制”的表述。

  2003年12月27日,责任追究制度写入了《银监法》。其中第十二条规定:“国务院银行业监督管理机构应当公开监督管理程序,建立监督管理责任制度和内部监督制度。”第五章“法律责任”一节,更针对各类违规行为制定了严厉的规定,“依法给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任”。

  知情人称,银监法的第一次征求意见稿中并没有这项规定,但一些人大立法委员主张引入责任追究制度。他们认为,既然银行监管机构和监管人员被赋予了权力,也应当受到一定的约束和监督。

  但担忧乃至不同的声音依然存在。

  “这是一个好消息。”某股份制银行杭州分行副行长说,“问责制是有必要的,问题是如何实施,又如何能实施得好。”这位曾在人民银行工作的副行长直言,“一直以来,(监管部门)都只强调对违规违纪金融机构进行严肃处理,对金融监管违规人员的查纠力度很小,真正要实行也很难。”

  一位来自基层的监管人员对问责制不以为然。他说,很多时候,基层监管员的职权非常有限,方案的定夺多在领导一层,监管员的意见不一定被采纳,过多追究监管员的责任是不合理的。

  国务院发展研究中心的范建军则担心,太严格的内部问责机制会带来负面效应。他说:“如果定得过严,对监管人员的问责过重,会造成监管人员为最小化自己在将来被处罚的风险而事事采用‘最谨慎原则’,从而大大限制各商业银行的能动性,不利于银行竞争力的增强。”

  一位从事监管工作多年的银监分局人士称,作为银监会内部一项管理制度,金融监管问责制是有积极意义的。但是放在社会层面上看,目前我国对社会公共权力、政府行政权力和政党特殊权力都还缺乏对等约束,权与责在许多领域均存在错位现象。银行监管的权力行使受多种社会因素牵制,很难界定某位监管员的监管权力是否正确行使,多大程度上存在过错,过错的成因中又在多大程度上是客观环境所致,多大程度是主观作为或不作为造成。在此背景下,单独实行金融监管权的问责制有失公允。


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