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学者质疑“地方债”:弥补地方政府资金不足?
BUSINESS.SOHU.COM 2004年2月29日09:48 [ 杨眉 ] 来源:[ 财经时报 ]
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  在地方债支出方向上,专家看法存在分歧,即“用于医疗卫生教育等公共服务领域还是有收益的建设项目”;“但修改《预算法》中关于地方政府不得举债的条款是先决条件”,专家意见高度一致

  本报记者 杨眉

  一篇题为“中国政府债务风险成头号威胁 处于失控边缘”的媒体报道,本周引发了一次大讨论。新闻来源出自国务院发展中心宏观经济研究部新近一份研究报告。

  据报告负责人魏加宁博士介绍,这一问题是在有关中国地方债的课题研究中提出的。“我们在调研中发现一个奇特的现象——所到之处的地方政府都是‘谈地方债欢迎,问地方政府债务免谈’。于是我们也将计就计——想谈地方债,必须同时讲地方政府债务。”

  2月22日,在由国研中心宏观部举办的“地方债问题国际研讨会”上,来自政府各财经部门的官员、专家和学者对地方债的讨论,已经从原来“该不该发”的初级认识,提升到了“谁来发、谁批准、谁控制、谁来买、用在哪、拿什么还、怎么还”等实际操作层面上。

  “与其让地方政府违规、暗箱举债,不如以地方债的形式让这种行为合法化、规范化,从而实现地方政府债务的公开化、市场化。”不同身份的与会者表达了近乎相同的看法。

  对内是“糊涂账”

  谈及地方债的功能,遭到学者一致质疑的,就是用它“弥补地方政府的资金不足”。

  近年来地方政府债务中,有相当一部分是用于城市建设,其中不乏“形象工程”、“政绩工程”形成的债务。这类债务最终显现,源于2003年底中央关于清欠农民工工资的行动。

  据国家统计局数据,近年全国拖欠工程款的数字是——1999年2210亿元、2001年2787亿元、2002年3366亿元。其中,政府拖欠额占1/4甚至更高。这类政府债务规模大,隐蔽性强,违约率高,缺少预警机制,并呈加速倾向。

  “目前干部考核工作中存在‘重硬件(高楼大厦)、轻软件(制度建设);重物质业绩、轻财务考核;重资金投入、轻效益评价’等倾向。很多地方政府领导在举债时往往无后顾之忧。”参与课题调研的张永生博士介绍说。

  “吃饭财政”是造成地方建设资金不足的主要原因之一。审计署的一份调查显示,自1994年以来,中国中西部49个县(市)的总人口增长了4.6%,财政供养人员却5倍于人口增速,增长率达22%。

  据某地方财政人士介绍,去年是当地财政支出状况最好的一年,用于城市建设和公共事业的投资支出仅占整个财政收入的15%。对于更多的地区来讲,这个数字对外是“秘密”,对内是“糊涂账”。

  正因如此,人们普遍担心“地方发债会出现借新还旧的现象”。国家开发银行专家委员会副主任王大用并指出:“借新还旧并不可怕,这是金融市场和资本市场通行的惯例。而真正需要担心的,是如何规范发债者和使用者。”

  地方政府财权的完整性

  对地方政府和当地居民而言,发行地方债可以促进社会基础设施建设和地区经济发展,促进当地居民代际间债务负担的公平化,使地方政府的财政支出与收入在年度之间的调整成为可能。

  如在城市建设方面,据建设部城建司李东序司长测算,按照2020年中国城市化水平达到60%的目标测算,中国城市基础设施建设投资每年起码要保持在3500亿~5100亿元的水平。但目前政府每年可提供的资金只有1000亿元左右,这一资金缺口需要尽快拓宽投融资渠道解决。

  而许多公共基础设施项目建设周期长,所用投资是当代人或上代人积累下来的资金,而项目建成后的收益者是下代人或下几代人。因此,发行地方债、用未来的营业收入来还债,使各代人之间的负担与收益更加公平。

  从中央政府角度看,中央政府通过控制地方债的发债规模、发债对象等进行控制和引导,实现宏观管理和政策导向等。

  “地方政府的财权应体现为收税权、支出权和负债权的统一。”在财政部工作10年之久的国债专家袁东介绍说:“既然中央政府可以发债,地方政府发债也是顺理成章的事。如果继续让中央政府替地方政府发债,那只能强化地方政府不承担还债义务的错误观念和行为。”

  先走一步的变相地方债

  “尽管目前国家不允许发行地方债,但某些地区早就有了变相的地方债。”几位专家在表达共同认知时举例说,上海的磁悬浮项目和某些城市的地铁、路桥项目等,从性质上讲,属于地方债。

  有的地方政府绕开政策限制,成立一个国有公司,再以公司的名义进行融资。“发行者不是地方政府,但公司一旦发生债务危机,一定是政府承担支付责任”。

  大多数专家认为,就现实看,发行地方债已没有法律障碍。真正要做的是防止地方政府因发债冲动而一哄而上;选地区、选类型、选行业等,都可作为试点的标准。而在地区的选择上,专家的基本共识是“不能先拿相对落后的中西部地区做试点,因为要考虑还债能力”。

  但同是经济发达地区,还要看各自短期内资金的需求。如北京市,因为2008年奥运会的要求,要在3~5年的短时间内完成大规模的城市建设,城市建设所需资金不能依靠传统的方式,即从每年的财政收入中开支。

  在地方债支出方向的选择上,专家的看法存在分歧,即“用于医疗卫生教育等公共服务领域,还是用于道路等有收益的建设项目”。“但无论如何,修改《预算法》中关于地方政府不得举债的条款是先决条件”。在这一点上,专家的观点高度一致。


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