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失地农民出路与现实:4000万失地大军游荡城市
BUSINESS.SOHU.COM 2004年4月9日11:19 [ 王海坤 ] 来源:[ 中国经济时报 ]
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  早在今年初,广东副省长宋海就曾对传媒们预言过——征地补偿问题将会备受关注。它的理由很简单,“这是民生问题。”因为宋海看到了,近年来日渐增多的上访者大多是因失去土地而又未得到妥善安排、公正补偿的农民。

  有一个数据明确无误地展示了这个问题的严重性:据不完全统计,7年来全国有近亿亩耕地被征用,其直接后果是造成了4000多万徘徊在城市边缘的“失地大军”,他们有着一个共同特点——务农无地、上班无岗、低保无份。2003年,九三学社进行的一项调查表明,目前60%的失地农民生活处于十分困难的境地,有稳定经济收入、没有因失地影响基本生活的只占30%。观察人士指出,这正是各地方在大力推进城市化的过程中,农民付出的代价。

  最新统计资料显示,在各地城市化的进程中,仅开发区一项,规划面积不仅超过了现有城镇建设用地总量,甚至超过台湾岛和海南省的面积。但目前国内现有的6015个开发区中,只有259个和1559个是由国务院、省政府及有关部门分别批准的。而这直接影响到耕地的锐减,有数据显示,1997年到2002年,六年间耕地减少9542万亩,补充耕地3378万亩,净减少6164万亩,年均减少1027万亩。到2003年底,国家耕地面积已从原有的19.5亿亩锐减到18.51亿亩。

  失去土地的农民,不仅付出了惨重的代价,而且就业和社会保障均无着落。根据九三学社对辽南某市郊区的调查,失地前平均每个劳动力年收入在1万元左右,户均收入2万元左右。失地后,不仅收入减少,还由于搬进楼房,取暖费、电费、水费、物业费、饮食费等支出增大,平均每年每户农民减收1.13万元。因为生活拮据,甚至出现了失地农民以捡破烂为生的群体,有的农户夜里连电灯都舍不得点,到农贸市场捡菜吃、到河边洗衣服、在楼下支起锅灶做饭的农民大有人在。特别是城乡结合部或城市郊区农民,失去土地后,很大一部分成为游离于城乡社会之间的“边缘人”。他们别无选择,只能在未经任何培训的条件下进入城市,又因为这些城市并没有做好接收吸纳他们的准备,使得他们面临被彻底“边缘化”的危险。他们中间条件和运气好一些的,经过百般周折和十分繁琐的手续,即使找到一份工作,也要时常处于怕失业、怕生病、怕孩子失学、怕暂住证上找麻烦的惴惴不安的心态之中。处于这种心境的农民并不认同城市是自己的家,他们与城市间存在着难以消除的隔膜。

  正如一些政协委员所提出的警示,这些成千上万游荡于城市边缘的“失地大军”,如不及时引导,必然会对整个社会甚至国家的发展稳定产生负面影响。

  谁之过?

  如果仔细观察,不难发现在城市扩张征地的过程中有这样一个关节——5万亿元的“剪刀差”无人为失地农民补偿。

    浙江省一项调查表明,如果征地成本价是100%,被征土地收益分配格局大致是:地方政府占20%至30%,企业占40%至50%,村级组织占25%至30%,农民仅占5%至10%。从成本价到出让价之间所生成的土地资本巨额增值收益,大部分被中间商或地方政府所获取。据农业和国土资源方面的有关专家测算,改革开放以来,通过各种形式征用农地的价格“剪刀差”,从农民身上至少“拿走”近5万亿元,严重剥夺了失地农民的利益。对此,民进中央副主席蔡睿贤委员也指出,“征地制度的最大缺陷是补偿过低。”虽然1988年修订的土地管理法规定,征用土地的,按照被征用土地的原用途给予补偿;征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及土地上附着物和青苗补偿费。但十几年过去了,当年制定的补偿标准已远低于经济发展,而在现实中,就是这样的补偿费还常常不能全额发放到失地农民手中。

  3月8日,全国政协委员刘民复在代表民革中央作了题为《坚决实行最严格的耕地保护制度切实维护农民利益》的发言时亦指出,虽然中共中央2003年已明令暂停审批开发区,并组织有关部委派出工作组进行整顿和查处,但由于查处不力,依然形成了“占地——整顿——查处——检讨——补办手续——合法化”的怪圈。而由此大量非法占地、未批先占、低补偿占地、补偿不到位占地等情况屡禁不止。

  他分析其中原因指出,一是一些地方政府的领导干部发展经济的指导思想存在偏颇。曲解了发展才是硬道理和“发展是执政兴国第一要务”的方针,急功近利,追求局部的、地方的、短期的效益和经济的增长,以经营城市为名,剥夺农民的土地承包权。不少地方政府以低价征用农民土地搞开发区、工业园区,以非常优惠的条件甚至零地价把土地送给投资者,争相以最低廉的条件获得招商引资的成功,并把这种做法视为经验加以推广;二是一些地方政府的干部法治观念淡薄。不是依法行政,而是不懂法、不学法,更有甚者是知法犯法,三是干部政绩考核制度存在问题。在考核地方领导干部政绩时,过分看重GDP的增速和财政收入,“数字”使干部升了官,也造成了土地资源的破坏;四是对违法批占土地查处不力。姑息纵容,查处不力是圈占土地之风愈演愈烈的重要原因;五是现行《土地管理法》对于征用土地没有把公益性和经营性用地分开,规定所有建设用地均由政府征用,使地方政府征地的权力过大过宽,缺乏限制。

  新危机下的声音

  在失地农民付出了惨重的代价,陷入从未有过的窘境背后,新一重危机正浮现而出。有识之士窥得端倪并发出了声音。

  有“中国杂交水稻之父”之称的袁隆平作为全国政协委员,在政协十届二次会议上的一个题为《高度重视我国粮食安全问题》的发言引发了人们对于新危机的认识。他首先举出了一串儿惊人的数字:在1998年中国粮食总产量达到了5.12亿吨的历史最高水平之后,中国粮食总产量连续5年下降,2003年已跌至4.31亿吨;粮食年人均占有量从1996年的414公斤下降到2003年的333公斤。而由于生产锐减,每年形成0.25亿吨至0.35亿吨的缺口,去年的缺口更高达0.5亿吨。这几年,全靠挖库存维持粮食供求平衡。对于这一状况,有专家估计,2005年前后,中国粮食市场的“拐点”就可能出现。也有专家推算,2030年,中国将有16亿人口,如按人均消费400公斤计算,届时全国需粮食6.4亿吨,按现在的粮食产量,缺口将多达2亿吨。

  袁隆平分析,粮食产量锐减的一个最重要、最直接的原因,就是粮食播种面积持续下降。而这与一些地方热衷于各种形式的形象工程,盲目建设“开发区”、“工业园”,大量占用、征用良田密切相关。在袁隆平之后,又一个声音引发了传媒的关注,全国政协委员洪绂曾就“耕地质量问题”进行呼吁,他指出,由于建设占用耕地的速度惊人,直接影响了现有耕地质量,必须从科学发展观的高度关注并积极遏制耕地质量迅速下降的趋势,切实保护耕地特别是基本农田。目前,国家规定的基本农田面积已经是一条红底线,绝不能再少了。

  这些“新危机”的声音,在“两会”期间也引起热议。国土资源系统一位代表对记者说,“卖地越多,政府利益越大,个人越得实惠。用土地资源换取官翎顶带,扭曲着人们的政绩观和发展观。”

  出路与现实的经验

  在激烈的争吵之后,一些成熟的解决路径渐渐的浮出水面。

  全国政协委员蔡克勤提出,在农用地转为建设用地的过程中,应尽快改变计划经济时代的行政征地方式,引入市场机制,让农民直接参与土地交易全过程,以保证他们的利益;洪绂曾委员指出,必须修改土地管理法规定的征地补偿水平,大幅度提高现行征地三项补偿费标准,把大头留给农民。征地费要设立专户,专款专用,收支情况要公开。同时责成审计部门每年定期审计征地补偿费使用情况,并就征地有关事项举行听证会,及时纠正和打击地方政府及村干部的违纪违法行为;吴明熹委员则说,对被征地农民,不能满足于一次性货币补偿安置方式,国家应尽快出台安置失地农民就业的更优惠的政策,尤其要加大对他们的职业技能培训力度。要推行土地换社保的办法,将失地农民全部纳入社会保障体系;民革刘民复委员则表示,最重要的是以正确的政绩观教育干部。要加强对各级领导干部的教育,使他们能真正树立起全面、协调、可持续的科学发展观和正确的政绩观。

  而国务院总理温家宝今年的政府工作报告中也明确了政府方的态度。“在农村土地征用中,要严格控制征地规模,依法按规划和程序征地,及时给予农民合理补偿,切实保护农民合法权益。同时要依法加强用地管理。对不符合国家产业政策和行业准入标准的建设项目,一律不得批准用地。继续清理开发区,整顿规范土地市场”。紧接着,宪法第十条第三款“国家为了公共利益的需要,可以照法律规定对土地实行征用。”修改为:“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用,并给予补偿。”



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