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甘肃退耕还林遇尴尬 退耕还是复耕 粮食天上来?
BUSINESS.SOHU.COM 2004年5月13日14:33 [ 张立 贾治堂 ] 来源:[ 南方周末 ]
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  甘肃榆中县贡井乡大坪村村民白富民家去年整了6亩地用于退耕还林,现在却只有空空的树坑

  退耕还林政策调整甘肃

  320万亩农田遭遇退耕难题

  仁和村心事

  仁和村村民白继信的财产原本包括一台17寸的黑白电视机、两千斤粮食,另外还有一头骡子“小黑”,桌上那部电话从不往外打,只用来接听在新疆当兵的儿子来电。

  那天早上牵着“小黑”出门时,老伴哭了,抓着缰绳死活不松手,白继信只好硬抢过来。在路上,他越走越慢,几次转过“不卖”的念头,“小黑”是家里惟一的耕畜,已经陪伴他们13年了,就像一个家庭成员一样。“小黑”也似有灵性,打死也不走一步。但想起退耕要筹钱整地,白继信最后还是硬起了心肠。“小黑”以1500元卖了出去。

  为了退耕的事,头天晚上老两口已经吵了一架:白家一共30亩坡耕地,2003年9月28日,村里召开全体村民大会,榆中县、哈蚬乡的头头脑脑全来了,动员村民“务必响应政策”退耕还林,每亩地退耕之后,国家每年提供200斤粮食,20元现金,而且一补8年。主管农业的副乡长要求,“11月底完成仁和村8000亩退耕任务,完不成的,影响整体验收的要罚款。”

  白继信兴冲冲地算了一笔账,如果30亩地退耕,一年就有6000斤粮食,600块钱,“这比种什么都划算。”他开始憧憬,用这笔钱可以修房子,还可以给老伴治病,最大的好处还有把他解放出来打个短工什么的。

  白家是村里的贫困户,村子里如今住窑洞的已经不多了,白家是其中一个。

  没想到晚上跟老伴商量时,这好事却遭到了反对,老伴竟然认为:“全国那么大,这样的好事,还能轮到咱这穷山沟?”家里的30多亩地是惟一的生存保障,老伴舍不得。

  白继信觉得“女人见识短”,他家30亩地,全是连田埂都没有的山坡地,靠天吃饭,广种薄收,去年一共只收了3000斤麦子,亩产100斤。“这是明摆着的好事嘛”,他决定“响应国家政策”。  

  白家的这些地,被专家称为“坡耕地”,它是甘肃乃至西部水土流失的“首犯”。国家林业局曾公布数据说,“每年流入长江黄河的泥沙20亿吨,其中2/3来自坡地,全国有9100万亩25度以上的坡地急需退耕治理”。

  村子里激动的不止是白继信一个人,仁和村340多户1000多人,户均耕地30多亩,几乎全是坡耕地,去年的人均收入仅为800元,退耕还林的消息在村子传开后,简直像炸了窝,大家都抢着报名,和村委会签协议。

  村民魏帮中当时还有点担心,“这好事能不能兑现?”在村支书周永桢拍了胸脯、给他看了红头文件后,他才放心下来。

  退耕需要树种,可乡上一时拿不出购买树种的钱,当了十几年村干部的周永桢觉得“机不可失”,贫困的仁和村必须抓住这个机遇。他和村主任白兴才商量,干脆贷款买树种,等上面款子一到再补上。干部们雷厉风行,第二天,村长就以村委会的名义到信用社贷了4.5万元,打发人到县上买了杏树、胡条的种苗。

  看着村民们热情一浪高过一浪,周永桢当时还很得意,前两年别的乡镇退耕,大家都在观望,今年仁和村终于列入了退耕还林重点,本来他还担心村民反对,看现在这劲头,不亚于农业学大寨那年头。

  10月12日,仁和村背面的山上人声鼎沸、热闹非凡,全村的老小都出现在工地上。有人还从村委会里找出一面旧得发白的红旗插在半山腰上。“那场面是承包到户以后再没见过的。”村委会主任白兴才回忆。

  由于任务重、时间紧,仁和村好多家忙不过来,大家便商量订个价,让有劳力的人承包。白继信就是在这种情况下卖掉“小黑”,支付了1350元工钱,再说只留下3亩口粮田,耕畜也没有多大用,全村80%的人家都卖掉了耕畜。

  提起整地,白仁志是累得最惨的一个。这位40岁的汉子有一把好力气,他用3天时间整完了自家退耕的10亩地,然后就带上妻子,没日没夜的开始承包。钱和粮食的诱惑,对白仁志实在太大了。孩子小、父母年迈、家里缺粮是他最现实的困难,一个多月下来,他竟然整了110亩地。

  从整了地之后,村民们就一直在盼上边的通知下来,谁也没想到,今年3月份等来了一个晴天霹雳——县里的通知说,“今年没有退耕指标,平整好的地全部复耕。”

  去传达这个通知时,乡政府干部你找我,我推你,没人敢去。乡长哈明星没办法,只好亲自前往,他告诉记者,自己的乡长今年算是到头了,而且“经过这么一折腾,几年的扶贫全泡汤了,一部分农民又得返贫”。

  面对纷纷找上门来的村民,村主任白兴才更是有苦说不出来,村里一共退耕8000多亩,几乎涉及了每一户,他觉得无脸面对乡亲们,“找了好多次,上面也没办法,”白兴才只好时不时在外面躲几天。他告诉记者,自己现在焦头烂额,不仅复耕工作难做,自己签字的贷款怎么还,还不知道如何处理。

  仁和村是兰州市北部的一个小山村,乡长哈明星告诉记者,政府已经初步估算过,每亩地一退一复,要损失200多元,因为平整后的地破坏了养土,在一两年时间里,“即使你把金子种上,地都不长。”

  白继信的老伴当时就气病了,在床上躺了好几天,病好一些后,她和白继信陷入了“冷战”,拒绝做饭。4月16日,记者到村里采访时,白继信领着记者四处参观,站在村庄的高处望过去,周围满眼灰黄的山梁,一圈圈全是挖好的树坑,风吹过时,满天尘土飞扬。

  白继信告诉记者,“恨不得找人去拼命,但村上说是乡上的指示,乡上说是县上的指示,而县上说是省里的指示,我找谁去?”

  说这话的时候,他蹲在地里,戴顶灰蓝的鸭舌帽,脸上两团风沙吹出的腮红,眼睛里竟然有泪。

  “风大吹的,风大吹的。”他对记者说。

  两个乡镇的悲喜

  回想这一年的时间,马骥觉得自己就像演了一场戏,翻云覆雨之中,自己的命运也因此变幻转折。

  2003年3月,马骥走马上任宁远镇镇长,他的前任鲁生贵对退耕还林工作一向不太热心,从2000年试点一直到2002年,全镇一共才退耕8124亩,而相邻的几个乡镇中,有的甚至是整乡推进,少的也退耕1万多亩。

  宁远镇一共有耕地10.05万亩,其中坡耕地占了大半,刚获提拔的马骥,迅速地调整了工作重心,在全镇的干部动员大会上,他算了个简单的账,“退耕1万亩什么概念?国家一年拨到咱们镇的钱20万元,粮食200万斤,我们镇里全年的财政收入,也不过70万元。”

  马骥决定把“退耕还林”作为一项扶贫工作来抓,其他乡镇这时已经探出路来了:退耕之后,农民不再投入种地成本,补助的钱粮成为净收入,林间还可发展畜草养殖,生态环境也改善了,腾出的劳动力还可以出门打工,一年再增收入两三千元,可谓一举几得。

  “全镇30多个干部都动员起来了,”镇干部李文告诉记者,“去年秋季降雨多,全镇的工作重点就是退耕还林,干部们组成工作组,下到村里量线、规划、抓进度、把质量关,干得热火朝天。”

  秋季一个月下来,宁远镇一举动员了4000多户农户,退耕1.74万亩,成为所有乡镇中完成面积最多的,可谓成绩斐然。这是马骥心情最舒畅的一段日子,“新官上任三把火”,他烧的这第一把火,看来就先声夺人。

  2004年3月,安定区传来的消息,镇得马骥好长时间回不过神来:区里一共只分到退耕指标两万亩,消化上年超标任务6268亩后,剩下的1.3万亩被凤翔等其他4个乡镇瓜分,宁远镇一个指标都没有。

  马骥觉得自己被耍了,跑到区政府去讲理:“预安排时,答应给宁远镇..5万亩指标,怎么现在不兑现呢?”不过区政府同样无奈,从国家到省再到市,退耕还林指标大幅削减,“僧多粥少,怎么办?”

  事情就这样僵持着,马骥的情绪变得消沉。他知道很多老百姓都在指着他的脊梁骨骂,他也知道今年的“农业税费肯定收不上来”,“即使他们不骂,我也心里不好受啊。”面对采访的记者,马骥一直不抬头,不锈钢的茶杯在手里转来转去,他的办公室左边墙上贴着一封致全区人民的信,信的内容是宣传退耕还林优惠政策,右边墙上是镇领导分工,下面贴着照片和名字,记者注意到,镇长的名字已经全被抠掉了。

  去年还感觉自己在仕途上春风得意的马镇长,现在已经心灰意冷,他说,“我也40多岁了,组织上怎么安排都行吧。”

  正是看到一个个同僚都焦头烂额,陈天红的心情因此更显复杂,以致难于用一个词来准确描述,幸灾乐祸?不对,兔死狐悲?也不对,陈天红觉得自己是侥幸,想起来又有些后怕。

  陈天红是宁远镇旁的杏园乡党委书记,辖下总人口8663人,耕地面积8万亩,在4年的退耕还林中,陈天红一马当先,整乡整流域(李家河流域)推进,并打出了“建设全区生态第一乡”的口号,到去年底,别的乡镇开始如火如荼展开退耕还林时,杏园乡早已完成退耕面积26773亩,鸣金收兵,也因此,在这次的调整之中,杏园乡得以幸免。

  对于自己超前一步的眼光,陈书记还是有点得意,他认为自己“抓住了政策机遇,就像炒股票,你不能涨的时候买,跌的时候卖,那不就套牢了?”去年,杏园乡的人均纯收入上升到1392元,这中间,退耕还林功不可没,乡里作过统计,全乡人均退耕3.1亩,人均补助的粮款,折算为年收入403元,占到了全部收入的1/3。

  更重要的是,通过3年的生态建设,杏园的环境已经有了一定的改善,领着记者四处参观时,陈书记说起了当地的顺口溜,“荒山秃岭和尚头,林草奇缺水如油,山下布满碱沟沟,一年四季人外流。”现在,这些荒山秃岭在退耕之后,种上了柠条、沙荆、红柳等耐旱植被,陈书记开玩笑说,“和尚头变了癞子头,长头发嘛,估计还得几十年。”

  陈书记家在市区,任职杏园乡已经3年了,他对自己做出的成绩十分满意,但不知道能不能给他带来调回市里的机会。

  甘肃省的两难困局

  宁远镇和杏园乡,都属于定西市管辖。在此次退耕还林调整中,定西是重灾区,市退耕还林办副主任刘青告诉记者,“目前统计上来的数字,去年秋季一共预先整地57.8万亩,结果分下来指标只有6.3万亩,我们当时一下都懵了。”

  为什么在上年秋季,就开始第二年的整地造林呢?刘青解答了这个疑问:“甘肃的气候春旱秋雨,大部分降水集中在7、8、9月,而且这时土地的墒情好,植树的成活率高。”

  记者后来在北京的采访也印证了这一说法,国家林业局退耕还林办综合处刘青处长说,“造林各地有季节性,国家因此与各省签订责任状时,也有意回避了时间,当年的任务,事实上可以跨年度完成或者提前完成。”

  定西市去年完成的退耕指标为64万亩、荒山造林49万亩,两者相加的数字为113万亩,创下历史新高,刘青坦言,“确实没想到,今年的退耕面积一下减了这么多。”

  甘肃省退耕还林办主任谢忙义同样对此满腹苦恼:中央今年对退耕还林(退耕还林包括退耕地还林和荒山造林———编者注)作出调整,全国总任务5600万亩,其中退耕地还林1000万亩,下到甘肃的指标只有45万亩。

  “今年的指标比去年减少了88.75%,与已完成的整地和造林面积差距很大,”甘肃省省长陆浩在4月2日的全省林业工作动员会上说,“妥善解决这个矛盾,是我们认真贯彻国家宏观调控政策,保护广大农民群众切身利益的重大问题。”

  甘肃省已经完成的面积有多少呢?省林业厅的一份情况汇报显示,2003年秋冬季节,全省已完成2004年工程建设整地、造林700.46万亩,其中退耕地整地、造林374.23万亩(造林230.74万亩,整地未栽143.49万亩),涉及到14个地市州的86个县。

  对于这一数字,谢忙义主任持保留态度,他告诉记者,“这是各地报上来的数字,并不是省里的核实数。”但统计数无疑已经凸现出甘肃的窘境:一是国家计划任务仅能消化已造林面积的19.5%,尚有185.74万亩将无法兑现补助粮款,二是已整耕地既不能造林,也影响耕种,将直接影响农民收入。

  记者在调查中了解到,陇南地区的个别乡镇,已有村干部因无法向农民交代,有的外出打工,有的辞职不干。

  对于甘肃的高层领导来说,目前燃眉之急的是两件事,一是向中央争取追加指标,二是组织农户对未栽种的田地复耕,“这就涉及到一大笔钱,”甘肃省政府研究室农村处处长张泽林算了笔账,“140万亩未栽的地,每亩一整一复,损失在40元左右,如果赔偿全省就要拿出0.56亿元。”

  如果加上超标的185.74万亩已经造林的耕地,一年的补助粮款折合为36亿元,“两项相加是一个天文数字,”张泽林说,“去年全省财政收入才80多亿元,这几乎占到全省财政收入的一半。”

  记者查阅了甘肃省2003年的财政预算执行表,去年是甘肃财收创历史新高的一年,地方财政一共收入86.71亿元,而总支出达300亿元,入不敷出,200多亿元的缺口靠中央财政的转移支付。

  靠地方财政来埋单,无疑不太现实,但对这些超标的面积,要中央追加指标,谢忙义心里更没底,一个显而易见的逻辑是,在国家并未下达指标的前提下,甘肃的大面积退耕,无疑是“先斩后奏”,尽管往年国家在11月底下达指标,今年却延到3月19日。谢忙义告诉记者,“国家作出调整肯定有宏观上的原因,再说,各省都在打报告呢,这个口子怎么开?”

  甘肃省林业厅、财政厅、农业厅等部门,都已分别向主管部门递交报告,甘肃省政府一位官员透露,“已经送上去的报告十多个了,”记者在甘肃采访时,该省的一个专题小组,又已经飞赴北京向国务院汇报。

  与此同时,甘肃省省长陆浩在一次讲话中,已经明确要求,“严格执行国家计划,对已退耕还林,今年无法纳入国家计划的面积,在今后逐年纳入,予以兑现政策,在未全部列入计划前,任何地方都不得增加面积,对已整地尚未造林的耕地,要研究政策,采取措施尽可能复耕,千方百计做好群众的思想工作。”

  记者获得的最新消息是,国家林业局已经派出调查组前往甘肃,并承诺“根据实际情况追加一定的指标”,甘肃省也已决定对复耕地进行补偿,甘肃省政府一位官员透露,“补偿标准还没最后敲定。”

  退耕还林政策的进退之道

  在国家林业局提供给本报的资料中,对于这次退耕还林的政策调整,国家林业局局长周生贤将其定义为“适时性、结构性的调整”。

  周生贤在今年3月19日的讲话中说,“根据中咨公司中期评估意见,以及我局和西部办、发改委财政部、粮食局等有关部门的调研结果,退耕还林必须在继续推进的基础上,进行适当调整,把握好规模、节奏和力度。”

  “怎么理解适时性和结构性?”国家林业局退耕办综合处刘处长接受本报采访时说,“适时性是指当前国家粮食安全和耕地锐减等多方面因素,结构性则是经过几年大规模的退耕,已经到了一定程度,现在退耕还林的重点,将由退耕地为主,转到以荒山造林为主。”

  耕地的压力

  “近年全国粮食减产幅度很大,”国务院一位研究人士告诉记者,“粮食安全是国家稳定的基础,不能不引起高度的重视。”

  从国家统计局发布的《2003年国民经济和社会发展统计公报》可以看出端倪:我国去年全年粮食产量为4.3亿吨,比上年减产2639万吨。去年全年粮食种植面积14.9亿亩,比上年减少6720万亩。由于生产锐减,每年形成的粮食缺口高达250亿至350亿公斤,去年的缺口更高达500亿公斤。以致今年“两会”期间,不少代表呼吁政府要高度重视粮食安全问题。

  这种重视从最近的电视新闻中都可以看出来,进入4月,胡锦涛、温家宝频频入访农家,鼓励农民种粮,并承诺以“不低于0.7元/斤的保护价收购”。

  与此相对应的是耕地面积的锐减,国土资源部今年3月公布,2002年全国耕地减少2529万亩,2003年减少3800万亩,1996年时我国的耕地总面积为19.51亿亩,到2003年底的最新数据已经减少到18.51亿亩。国土资源部的官员认为,建设用地、开发区圈地、生态退耕是其中的主要因素,在此背景下,从去年下半年开始,全国范围的土地市场清理整顿拉开序幕,强行收回了不少未经审批的建设用地。

  也正是在此背景下,退耕还林工程开始进入国家宏观调控的视野,“退耕还林是粮食换生态,退耕之后给农民补助粮食,”中科院地理科学与资源研究所刘爱民博士分析,“此前决策的基础是认为粮食太多了,现在在粮食安全与耕地锐减的双重因素挤压下,退耕还林不可避免要受到冲击,因为它不仅减少耕地,还消耗粮食库存。”

  国家林业局提供给本报的数据显示,退耕还林工程推行5年来,全国一共退耕造林1.08亿亩,补助农民粮食折合资金338.4亿元(注:中央政府以0.7元/斤的价格下拨购粮款给各省),换算成粮食483.4亿斤。

  刘爱民博士认为,“尽管看起来数字很大,但绝不是说退耕还林是导致粮食减产的主要因素,原因很简单,退耕还林主要退的是坡耕地、沙化地,亩产200斤以下,这些地本来就不该辟作耕地,10亩的产量也仅等于南方一亩。”

  国务院一位研究人士也透露,在去年粮食生产中,山东、福建、江苏、浙江等东南沿海省份,占到减产量的50%以上,主要是耕地减少,以及种植结构由种粮为主,变成了种经济作物为主。这些地区都未列入退耕还林的范围。

  但毫无疑问,在国家“以最严格的措施控制耕地减少”的背景下,粮食安全又日益成为社会关注的焦点时,就势必调整了。“一旦认为粮食要出问题了,大家的神经就很紧张,”北京大学中国经济研究中心卢锋教授认为,“只要上升到国家安全的高度,决策就带有了很大的政治性。”

  卢锋认为粮食安全最近是不是构成了问题,学术界尚存争议,“而担心粮价上涨会导致通货膨胀,也是一个假设的逻辑。”1990年代末的粮食体制改革最终以失败告终,根源正在于以行政手段替代市场功能。

  事实上,卢锋认为,越来越多的迹象表明,新一届中央政府正致力于宏观调控,给中国过热的经济降温,在这一轮攸关大局的调控中,农业首先要起到基础的稳定作用,而真正的主战场在钢铁、房地产等领域,退耕还林政策调整,仅仅是一个侧面。

  利益驱动的国家行动

  如果分析退耕还林政策的整个历程,国家意志在其中所起的作用,一直在发生微妙的变化。兰州市政府办公厅农林处处长王宇和就认为,政策的实施过程中,存在复杂的利益博弈,而这些博弈,反过来又导致了政策的变化。

  梳理“退耕还林”的历史,这个词见诸新中国的政策,最早要追溯到1949年4月,当时晋西北行政公署发布的《保护与发展林木林业暂行条例(草案)》中,第一次提到“林中小块农田应停耕还林”。

  此后,退耕还林在新中国的各种政策中被提及至少7次,但真正转化为国家行动,却是在1998年,在经历长江流域的特大洪水后,中央政府痛定思痛,对西南西北、尤其是长江黄河源头的生态建设,提升到“国土安全”高度,天保工程和退耕还林工程,正是在此背景下启动,时任总理的朱镕基,在视察西南西北6省后,首次提出了退耕还林的16字方针。

  “这一政策的最大特点,就是将利益机制和市场法则,导入运作之中。”定西市的一位基层官员告诉记者,“以往的生态改造,为什么总是雷声大雨点小,就在于以政治动员为主,没有解决利益机制的问题。”

  在生态治理方面,定西无疑是一个值得解剖的标本,这是一个饱受生态恶化之苦的地区,清朝名臣左宗棠任甘陕总督时,就曾慨叹“定西苦瘠甲天下”。中华人民共和国成立后,周恩来总理在看到定西人生活的状况时,不禁潸然泪下。

  定西县志中的记载,清朝康熙时还“立楼置门、伐木通道”,而到咸丰之后,就已经是“千里陇原一片赤地”的景象。

  对于定西是否存在过“林草丰美”的时代,兰州大学生态学专家王刚教授表示值得怀疑,但近代人口膨胀导致大面积开荒,无疑是生态恶化的主因,“人多就要吃饭,要粮就要开荒,”在王刚眼里,“粮食和生态的矛盾始终就存在,小到升斗小民要养活自己,大到国家因为粮食安全而暂时牺牲环境,动机并没有区别。”

  “根据联合国专家的测算,定西的生态和环境承载力,最多16人/平方公里,而现在,一平方公里147人,超过了10倍,”那位基层干部告诉记者,“773万亩耕地,坡耕地就占667万亩,不解决谁来养活自己的矛盾,生态改造事实上就陷入了死循环。”

  “国家补助钱粮退耕还林,事实上正是针对这一点,”那位基层干部认为,“这样就将生态环境的破坏者,变成了建设者和维护者。”

  被争夺的指标

  但利益无疑是把双刃剑,一方面,各省在退耕还林工作中,表现出从所未有的热情,以甘肃为例,1999年—2003年,累计完成退耕还林建设任务1445万亩,累计获得国家投入31.12亿元,几乎等于前十几年的总和,水土流失面积和土壤侵蚀量明显减少,但另一方面,各个省也开始竞相争夺退耕还林的指标。

  国家林业局提供的资料显示,1999年,退耕还林仅在陕西、山西、甘肃三省试点,2000年3月试点扩大到了17个省,而到2002年正式启动时,范围已经扩大到24个省和新疆生产建设兵团。

  国务院一位研究人士认为,“退耕还林的主要目的,是针对西部的生态改造,但在范围不断扩大之后,就成了一块‘唐僧肉’,既无法突出重点,面积却越来越大,中央财政的负担也越来越重,所以采取措施调整也就势在必行了。”

  对于甘肃超标建设的状况,这位人士认为同样存在利益的博弈,“每一级政府事实上都在超标建设,以拿到更多的指标。”记者在甘肃采访时也发现,例如宁远镇预安排指标1.5万亩,各村后来实际共完成1.7万亩,定西市的预定指标42万亩,实际各区县完成57万亩。

  在层层以“既成事实”为理由,要求上级政府“开口子”时,既要保证政令的权威,又要体恤黎民的疾苦,还要考虑政策的连续性,避免一刀切,或许,这是甘肃退耕事件最让人左右为难的问题。

  对于整个政策的流变过程,中科院的刘爱民博士认为,其中体现出现有行政系统的鲜明特点,“值得作为案例来进行深层分析”。



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