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[1]第一节 现阶段我国农民负担的现状及过重负担的危害
[2]第二节 当前农业费税改革中面临的困难和问题
[3]第三节 减轻农民负担的系统工程
[4]第四节 农村基层民主是减轻农民负担的保障
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●减轻农民负担，保护农民利益
当前，农民负担过重的问题，已经成为影响农村稳定的一个消极因素。农民负担过重，减少了农民收入，降低了农民生活水平，损害了党和政府在农民群众心目中的威望，影响了农村的社会稳定。切实减轻农民负担是保护农村生产力，保持农村稳定的大事，是实现我国农业和农村发展目标必须坚持的一条重要方针。
第一节 现阶段我国农民
负担的现状及过重负担的危害现阶段，我国农民负担加重，已不适应新阶段农业和农村经济的发展。如果不进行农业税费改革，必然会影响农业和农村经济的发展，影响农村社会的长治久安和持久稳定。
一、当前农民负担的内容
我国现行农民负担体制是在20世纪70年代末80年代初，废除人民公社、实行家庭联产承包责任制基础上逐步形成的。在1983年撤销人民公社、建立乡镇政府后，因乡镇政府为实现其职能需要资金，受当时客观条件所限，财政十分困难，不能完全由国家财政提供，一部分只能由乡镇政府自筹资金来解决。因当时乡镇是在废除政社合一制度基础上建立起来的，筹集资金最方便的方式便是沿袭人民公社时期传统方法，农户向集体经济组织交纳公积金、公益金和管理费等三项提留。另一种方式便是采用“农民的事农民办”，用“一事一收费”办法以弥补乡镇政府办公益事业之需。所以现行农民负担体制实际上是公社制度的延续。
农民负担具体分为三大块：一是向国家交纳的各种税金。这是每个公民应尽的义务，农民普遍认可这种税金。二是乡村集体经济组织内的提留、统筹费、劳务以及各种社会集资、摊派和行政事业性收费、罚款。由于村提留、乡统筹两项费用一般都列入农民与集体经济组织签订的农业承包合同内，因此这一部分就是常说的合同内负担，简称“三提五统”。“三提”，即公积金、公益金和管理费（含干部报酬）。公积金用于农田水利基本建设，购置生产性固定资产，兴办集体企业等。公益金用于“五保户”供养，对特别困难户的补助以及其他集体福利事业支出。“五统”是指现行政策允许全乡范围的办学、计划生育、优抚、民兵训练和交通等五项公共事业所需费用。其他诸如集资、摊派、罚款、收费等又称为合同外负担，因此，第二块负担是由合同内与合同外负担构成。第三是以工农产品价格剪刀差形成的隐性负担。它的存在，是国家为了加快工业化进程，不得不由农业承担起为工业提供原始积累的历史重任所致。其表现形式是：农业部门每年创造的价值，一部分用于农业扩大再生产的积累基金和农民生活的消费基金，一部分作为社会扣除，由国家集中使用。在实践中，以上农民负担内容既有合理的，也有不合理的；既有合法的也有不合法的。再加上农民负担主体逐步由过去的集体转为如今的农户，使农民对其负担变化感受比较强烈和敏感。同时随着农村基层民主政治建设的不断加强，农民的法律意识和民主意识不断提高，对农民负担合理性的要求也日趋迫切，农民负担问题自然成了改革开放后，特别是近年来我国农村工作的一个热点和难点。
二、我国现阶段农民负担的基本状况及评价
根据农业部统计资料，对现阶段我国农民负担从具体构成上，从时间序列上以及全国地区与地区的横向比较上进行分析，我国当前农民负担现状是：
1.农民负担增长的快速性及反复性
1983～1997年，除改革开放之初几年外，其他年份农民人均纯收入增长率均低于三项负担支出增长率。如1988～1992年，全国农民人均纯收入按当年价计算年均增长9.5%，而同期农民人均负担，仅农业税、三提五统费，却增长了16.7%，比农民人均纯收入增长幅度高7.2个百分点朱守银：《农业税费制度改革试验报告》，《管理世界》1998年第2期。。1996年在中央、省市政府的关怀下，特别是在1996年底，党中央、国务院召开农村工作会议把化肥等生产资料价格偏高，定购粮食价格偏低，农民负担过重作为“一高一低一重”三大问题一并提出后，又进一步做出了《关于切实减轻农民负担的决定》，从而使1996年成为近年来减轻农民负担力度最大的一年。1996年的农民人均三项负担支出额比上年增长21.3%，但其增速比1995年下降9.7个百分点，该年农民人均纯收入的增幅超过农民人均三项负担支出的增幅1个百分点。1997年、1998年人均负担分别占人均纯收入的10.3%、10.1%，人均负担同比增长分别为8.6%、8.5%，农民负担增长势头受到一定抑制，取得了阶段性成绩，但对取得的成效不能估计过高，许多地方的干部对“减负”工作的认识并没真正到位（见表16-1）。从我们实际的调查看，有些不合理的农民负担以更隐蔽的方式出现，如不彻底解决制度性问题，减轻农民负担问题是不可能得到彻底解决的，尽管目前的减负政策已取得很大成效，但农民负担随时会出现反弹。
2.农民负担分布的不均衡性
(1)从区域角度看，我国不同地区的农民负担存在着明显差别。越是经济发展比较快的地方农民负担越轻，越是经济发展比较慢的地方农民负担越重。从全国看，目前中部农业省区农民负担相对较重。据对我国东、中、西三大地带农民三项负担性支出的比较看：1996年，东部地区农民人均负担100.4元，占上年人均纯收入的4%；中部地区农民人均负担额141.2元，占上年人均纯收入的8%；西部地区农民人均负担额72.6元，占上年人均纯收入的6%。1997年，东部地区农民人均负担127.2元，占上年人均纯收入5.17%，中部地区农民人均负担101.4元，占上年人均纯收入6.21%,西部地区农民人均负担70.8元，占上年人均纯收入的6.06%（见表16-2）。1997年按人均三项负担性支出额排序，全国排在前三位的均属中部地区，占同期农民人均现金收入比重前三位的也集中在中部地区。表16-1农民直接承担税费情况
年份〖〗农民直接承担税费
总额（亿元）〖〗人均负担（元）〖〗人均负担占上年人均
纯收入的比重（%）〖〗人均负担同比增长
（%）1995〖〗1247.80〖〗138.60〖〗12.50〖〗31.701996〖〗1449.00〖〗162.60〖〗11.10〖〗17.401997〖〗1663.50〖〗187.00〖〗10.30〖〗8.601998〖〗1806.00〖〗202.92〖〗10.10〖〗8.50资料来源：根据农业部2000年统计资料，转引自国风：《农村经济创新分析》，山西经济出版社2001年版，第168页。表16-2全国不同地区农民负担与收入状况单位：元、%
内容
年份〖〗东部地区〖〗中部地区〖〗西部地区人均
负担〖〗人均
纯收入〖〗人均
负担率〖〗人均
负担〖〗人均
纯收入〖〗人均
负担率〖〗人均
负担〖〗人均
纯收入〖〗人均
负担率1996〖〗90.8〖〗2461.2〖〗4.57〖〗104.9〖〗1633.7〖〗7.96〖〗67.1〖〗1168.4〖〗7.301997〖〗127.2〖〗2713.4〖〗5.17〖〗101.4〖〗1815.1〖〗6.21〖〗70.8〖〗1380.6〖〗6.06资料来源：历年《中国农业年鉴》及农业部统计资料1992～1997年。
说明：本表的东部地区指：辽宁、天津、河北、山东、上海、江苏、浙江、福建、广东、海南、广西。中部地区：北京、内蒙古、吉林、黑龙江、安徽、河南、湖北、湖南。西部地区：山西、江西、四川、贵州、云南、西藏、陕西、甘肃、青海、宁夏。(2)从收入水平看，低收入农民负担较高。根据1996年中发13号文件规定，农民负担中的“村提留”与“乡统筹”，按照不超过上年人均纯收入5%的标准计提，以体现公平及合理负担的原则。但在实际执行过程中，阻力较大，低收入农民负担沉重。1996年，全国农民三项负担性支出随着收入的增加而有逐步下降的趋势，其中人均收入在400～500元的农户，负担率（三项负担支出额占上年纯收入的比重）为16.7%；人均收入在800～1000元的农户，其负担率为8.7%；人均收入在2500～5000元的农户，其负担率为2.8%，差异非常明显。
(3)从产业角度看，农户从事不同产业所承担的农民负担水平存在着较大差异，一般以粮食种植业农户负担最重，其次是牧业户、渔业户和林业户，非农产业农户负担最轻。1996年河北省占农户总数1／3的种植业农户仅取得收入总量的1／3，但却承担着农民负担总额的2／3。陈晓永《河北省农户负担适合度研究》，《河北经贸大学学报》1997年第2期。
3.各类负担增减快慢不同
从农民负担构成的比例看，国家税金具有较强的刚性，虽然总额逐年增长，从1986年的199.38亿元增加到1998年244.56亿元，年均增长速度为10.2%，但农民人均纳税占上年农民人均纯收入的比例却随着农业生产的发展和农民收入的增长而逐年下降。全国农业税实际负担率已经从1952年的12.2%下降到目前的5%以下，在1993年以前最低下降到3%左右。而村提留、乡统筹负担增长速度较快，常常突破国家规定“不得超过上年人均纯收入的5%”的限额。1985年农民人均负担中该部分费用为20.5元，1997年提高到42.8元，年均增长17.39%。至于各种合同外负担，以合法的渠道下达的各种收费项目、集资摊派和罚款等，更几乎涵盖农民的各种经济社会活动。由于它们游离于5%的监控范围，加上其随意性大，这部分负担往往难以如实统计。
三、农民负担过重的危害
农民负担过重所造成的后果十分严重，不仅不利于农业和农村经济的发展，而且还会影响农村社会的政治稳定。
1.经济上的危害
在经济上，农民负担过重同农民收入增长缓慢一样，直接影响了农民生活质量的提高，使农民大幅度减少了对农业的投入，在一定程度上导致了国内市场的疲软，极有可能延缓全国小康目标的实现。具体表现为：
第一，农民负担过重，直接影响低收入农户的生产和生活。众所周知，随着农村改革的深入和经济的发展，农民生活水平有了一定程度的提高。但是，这种提高具有明显的补偿性和滞后性。就那些低收入农户来说，如果无节制地加重其负担，无限地扩大社会消费的份额，其结果只能是挤占农民家庭消费，生活水平难以提高，并因此迫使农民减少对生产的投入，陷入没有投入就没有产出，没有产出就更不可能有生活水平提高的恶性循环中。
第二，农民负担过重，降低了农业的比较利益，影响农业发展的后劲。在目前农村居民总体收入水平低下的情况下，由于加重负担引起农民收入的下降，必然会影响农民对农业的投入。特别是隐性负担的增加，即农业生产资料价格与农副产品价格剪刀差的进一步加大，更加降低了农业的比较利益，农民从事农业生产利润微薄，甚至亏本，致使务农积极性（特别是种粮）下降。其直接结果一是不愿意承包土地，青壮年劳动力普遍外出务工，有的甚至举家迁徙，出现土地撂荒现象。二是对农业资金和活劳力投入减少。由于财力的严重不足，不少基础性建设只有一年接一年地缓步推进，既费工又费时，更不能及时发挥效益。有的基础性工程还因农民负担问题而被迫半途而废，造成人力财力的浪费，如此恶性循环，农业发展后劲乏力。
第三，农民负担过重，阻碍整个国民经济的发展。农业作为整个国民经济和社会发展的基础产业，无论是发展中国家，还是发达国家，其基础作用概莫能外。没有农业的支持、积累，就不可能有工业化的发展；没有农村的稳定、繁荣，就没有整个社会的稳定；没有农民的小康，就没有全国人民的小康。很难想象，落后的农业生产方式，低下的农业劳动生产率，如何去适应整个国民经济增长对农产品的需求，如何去增加农民收入，转移农村剩余劳动力，实现农业现代化，进而优化整个国民经济结构，最终推动整个经济的现代化。
第四，农民负担过重，直接影响农民改善自身的生活条件,由于各种税收负担、社会负担和价格负担过重,农民往往增产多增收少。从统计数字上看,农民人均纯收入在逐年增加,但实际上,很多农民的生活水平并没有多大改善,多数农民的消费水平仍然很低。由于负担过重,一些农民连维持简单再生产都有困难,更谈不上改善生活了。
2.政治上的危害
农民负担问题不只是个经济问题，而且是个政治问题，是一个涉及全局的问题；不仅是农村社会公共产品的分配，而且直接影响党群、干群的关系，涉及农村经济发展和社会稳定的大局。
第一、农民负担过重，造成干群关系紧张，不利工作开展。在税费收取过程中，基层干部始终处于矛盾的焦点，上级目标任务的压力，农民负担政策的约束，群众中穷人交不出、“恶人”不愿交，加上一些干部工作方法简单，强收硬逼，群众意见大，与基层干部形成对立情绪。这种对立有两种情况，一种是根本利益一致上的对立，为了办实事，抓发展，不得不向农民伸手，但没有通过充分的民主决策，这种对立是暂时的。另一种则是利益不一致的对立，表现为农民群众对少数干部挪用、贪占行为的愤慨，它已充分显示了农民对负担的心理承受能力是有限的。如果置加重农民心理负担而不顾，不仅会影响农村改革的深化，影响农村各项工作的开展，而且会挫伤农村干部和群众的生产积极性，并因此构成农村社会的不安定因素；
第二，农民负担过重，影响党和政府在农民中的威信,影响干群关系和农村社会秩序的稳定。由于负担重,农民对各种集资、摊派、收费会非常不满,部分农民会把不满情绪发泄到基层政府和乡镇干部身上,严重影响农村社会稳定。
第三，农民负担过重，不利于基层政权和基层组织建设。目前，中国农村基层政权设置在乡（镇）政府一级，它是乡人民代表大会选举产生的管理本行政区域内政治、经济、文化等各项行政工作的国家行政机关。农村的基层组织是村委会，它属于乡政府管辖下的群众自治组织。基层政权和基层组织是我们各项工作的落脚点，也是党联系群众的桥梁和纽带，因此农村安定团结的政治局面要得到巩固和发展，都离不开基层组织建设的健全和巩固。然而由于农民负担加重及其引发事件，很不利于农村基层政权和基层组织建设。如乡镇财政严重不足，制度本身存在的漏洞，使各级乡镇政府、领导、村干部陷入两难境地，成为农民与国家利益矛盾的“靶子”。因为各种收费、集资、摊派和罚款，有的是由有关部门直接到农户中收取，有的是作硬指标分派给乡村干部。凡是农民出的钱都是由干部到农户中（包括低收入户）一分一分收起来。这样，就造成干部工作的难度加大。大多基层干部在左右为难的情况下，不敢得罪上级，只好得罪农民，从而严重的损害了党和人民政府的形象，破坏了党与人民群众的血肉联系，削弱了基层党组织的凝聚力、战斗力、号召力。因此，若不从制度上、本质上解决农民负担问题，不仅不利于农村基层政权和基层组织建设，助长党内的腐败行为和干部的不正之风，进而不利于农村的发展稳定和全面进步。
第四，农民负担过重，影响社会稳定。由于负担超过一部分农民的承受能力，农民普遍有抵触情绪，一些地方出现农民集体上访抵制上交统筹、提留，有的还引发恶性案件。据农业部有关资料反映，全国1998年发生的涉及农民负担恶性案件16起，与上年持平，发生恶性案件的省（区、市）由1997年的10个变为7个，事发面相对集中。有些农民因负担过重丧失行为控制力铤而走险，严重威胁了当地农村社会治安秩序。有的农民为此弃家出走，涌入城市，给城市治安管理带来一系列新的问题。
四、农民负担较重的深层次原因分析
农民负担问题实质上是国家、集体和农民在参与农村剩余产品的分配过程中分配关系不合理的反映。可以说，转轨时期国民收入分配格局所存在的诸多不完善的地方，是产生和加重农民负担的根源。
造成农民负担重的深层次原因也是多方面的。既有长期计划经济下形成的行政体制不适应市场经济要求的问题，也有农业税制的制度性缺陷方面的问题，还有基层组织缺乏有效监督的问题。
1.现行城乡二元经济结构问题
农民与城市居民一样，都是我国的公民，《宪法》赋予他们同样的权利和义务，具有平等的社会地位。但是，50年代起，为了保障国家工业化的优先发展，我国在采取一系列倾斜政策的基础上，同时实施了城乡分隔、工农分离的城乡管理政策，如农产品购销制度、户籍制度、资源分配制度、劳动力就业制度等，把城市和农村、市民和农民、工业和农业分隔开来，致使工农关系和城乡关系被严重扭曲，导致一系列负面影响。重工业超常增长，农业发展滞后，超负荷运行。中国城乡人口比率没有随着国家工业化进程而发生根本性变化，农业仍然是一个庞大的传统部门，滞留的劳动力基数大。城乡居民收入差距增长。这些负面影响与我国的农民负担过重有其必然的联系。首先，农业和农村发展的经济环境差，后劲不足。其次农民在依法纳税的同时，还要承受以工农产品价格“剪刀差”形式的不合理的隐性负担，减少了农民收益。城乡公益事业和社会福利事业“一国两制”，农村基础政府财力薄弱，入不敷出，造成了政府有关部门借为农民办实事之名大肆进行乱收费、乱集资、乱摊派、乱罚款，加重了农民不合理负担。
2.现行财政体制使工农城乡间分配关系严重扭曲，加重了农民负担
从农村来看，1983年，在全国实行了地市合并，撤地建市和由市领导县的体制。1983年10月，各地重新恢复和建立了乡政权，并开始建立了乡级财政，使我国的地方财政体系发展到包括省—市—县—乡四个层次，实现了“一级政府，一级财政”的目标。由统收统支的大锅饭财政体制向以分灶吃饭为基础的财政体制转变，使中央、地方与农民的分配关系发生了重大变化。在统收统支体制下，乡镇没有自己独立的财政收支活动，农民除了向国家上缴农业税以外，不再承担其他任务，乡镇政府的所有经费都由上级财政拨付。而在现行财政体制下，乡镇具有自己的收支活动，要自求平衡，这样，农民除了要向国家上缴农业税以外，还要承担乡镇政府的各项费用，等于把原先由上级财政向乡镇政府的很大一部分拨款改由农民承担。现财政体制未能妥善处理工农城乡间的分配关系，严重向工业和城市倾斜，把许多本来应该由国家承担的责任和投入，推给乡镇财政，转化为农民负担。主要表现在：
（1）财政对农业投资比重下降，导致农民收入增长减缓，农民负担能力减弱。在改革开放初期，我国对农业十分重视，财政对农业的投入很大，农民收入增长迅速。但从1984年改革重点由农村转到城市后，对农业重要性的认识和对农业的投入有所降低，虽然财政对农业的投资总量仍然有所增长，但它占财政支出的比重却呈现下降和缓慢回升状态。
（2）乡镇政府的事权大于财权，承担许多应该由上级政府承担的支出。中央政府把有些事权下放得过低，交由乡镇政府承担和负责，如基础教育、计划生育，都是国家的基本国策，这些都是为了全国人民的共同利益，是公共或准公共产品，并不专属于某地方、某部分居民的利益和事业，但这些事权主要由乡镇政府以及村负责，如：“五统筹”中的教育附加费是专门为兴办农村教育而筹集，有些地方即使是公办编制教师的工资也是由农民承担；计划生育费也要由农民承担，这无疑加重了农民负担。民兵训练及优抚活动是国防事业的组成部分，这是典型的公共产品，是中央政府之事，中央财政之事，但却下放给乡镇，这也增加了农民的负担。
3.农村行政体制问题
自上而下的农村公共事业决策机制,加重了农民的负担。现实中农村社区内部开办某项公共事业或兴办某项公共工程的决策,主要不是通过自下而上的民主方法,由乡村内部农民根据实际需要来决定,而是根据社区领导者的意愿和社区外部的行政命令确定的,这种农村公共事业的决策机制,极易导致决策内容脱离农民的实际需要,不可避免地产生由上级行政部门推动和压力而形成的一些不切实际的项目,使农民负担超过规定的范围而产生额外负担。
由于农村公共产品自上而下的决策特征,农民在确定“出多少钱,办什么事”上没有参与和监督的权利。特别是伴随着农村改革过程中微观的放权让利和制约基层领导者行为的制度约束机制建设的滞后,农村公共产品支出既可以服务于民,也同样可以用于增加自身的利益,服务基层领导自身。在这种背景下,农村基层政府和部门受强大的利益机制的驱动,以开办某项公共事业或兴办某些公共工程为名向农民摊派费用。再加上搭车收费,最终造成农民负担屡减不轻。在一些经济基础比较薄弱、各项事业依靠收费维持、发展相对落后的地区,农民更难以承受,越是经济不发达地区,农民负担越重。
从乡镇的行政、事业等组织结构上看,机构臃肿、人员膨胀是导致农民负担沉重的组织根源。从乡级政府来看,其体制膨胀的根源更多地在于上级政府的对口机构设置过多。要支持这些机构运行,就需要大量的财政资金,但乡镇税收收入必须用于自身建设,对口机构所需费用就只能通过收费解决，这样无形就增加了农民负担。
从经济学的角度讲,基层政府政绩偏好越大,基层部门设置越多,管制也越多,政府支出也越多,从而征税也越多。农村各项事业的决策者往往从自身利益偏好出发,建立不切实际的逐级政绩考核制度,基层干部不得不依靠落后的农业和低收入的农民去实现不切实际的考核目标,难免做出超出农民承受能力的决策。在不少地方,农村工作长期以来热衷于层层压指标,事事搞评比。“部门出点子、政府拍板子、农民掏票子”的格局,使得干群关系越来越紧张,成为引发农民群体性事件的导火索。
进一步分析,当基层政权的政绩偏好与入不敷出的财政基础、弱化的财政职能、不健全的市场规则形成巨大反差时,其用“办实事”创收的积极性随之增加,向农民摊派的各种名目的费用便相继产生,使得政府的一些正常活动成为扰民行为。为保证各项税费的正常收缴,基层政府和部门不得不安排专人和专门机构从事收费,而征收上来的税费的大部分又用于这些人员的开支,行政机构和人员的扩张,导致收费项目和规模增加。这就形成增人增机构为收费,而机构和人员又消耗掉大块收费所得,因而不得不扩大收费,使收费与人员机构相互推动增长的恶性循环。
4.农村税外收费缺乏有效约束机制
长期以来，农业实行“轻税”政策，使得广大农村尤其是农业集中产区政府的公共支出入不敷出，只能采取税外收费的形式进行弥补，这些税外收费没有很强的法律约束力，随意性强，给农民带来了很大负担。此外，农村政府行为不规范，多方伸手，损害农民利益的事情时有发生，无形之中加重了农民负担。
5.农村基层民主政治建设滞后
由于历史原因，我国农民文化层次低，自我保护意识不强，加上农村村级民主政治建设刚起步，因而农民无论在经济上还是在政治上，其地位一直相对较低，农民在各种乱收费面前必然处于弱势地位。这种弱势地位客观上也助长了农村乱收费现象。近年来，我国农民文化层次虽有所提高，但总体而言农民仍然缺乏反映其合理意愿、行使合法权利的健全的民主机制。其表现：一是农民无法选择自己的父母官；二是在本社区公共事务，尤其是公共产品的决策、供给和管理上，不是由村民民主决定，而是取决于各级干部的单方面意愿。这种缺乏村民参与的决策往往脱离村民的实际承受能力，也难以得到村民的充分理解和支持；三是村民自治得不到充分实行，农民无法凭借集体的力量对来自上级部门的乱集资、乱收费、乱摊派、乱罚款加以抵制，农民若采取自发性反抗，就会因缺乏规范与理智给国家、集体和农民自身利益造成种种消极后果。
6.农村法制建设不完善
首先，有关政策、法规不配套。由于农民负担问题的复杂性和敏感性，目前有关农民负担的某些政策、法规不配套，有些法律条文在一些具体问题上的口径不一致。
其次，乡村干部的政策法规水平不高。目前农村中许多基层干部，仍习惯沿用计划经济下的一套行政手段来开展工作，没有好好学习市场经济下有关的法律、法规与政策，由于干部对负担的概念、计提、使用与管理等法律法规内容未弄懂，从而在向农民征收税费工作中，只收钱，不办事。说是上级规定要交的，不愿也不可能向农民进行耐心、有效的宣传教育，就势必出现简单粗暴的工作作风，甚至导致违法乱纪的恶性事件。
第三，农民本身法制观念淡薄。目前大部分有关农民负担问题的法律条文是针对“农民负担过重”、针对行政管理人员的行为制定的，没有明确规定对农户不交税费行为应采取的措施，法院也不受理这方面的案件，因此在农民负担问题中，也出现一些农民只讲权利、不尽义务，进行赖税、抗税、拒不交纳合理负担的情况，这也为农民负担的管理工作增加了难度。
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