农村宅基地使用权与农民财产权益 （李玉子 作者单位：中央民族大学法学院）
农村宅基地使用权是农村集体经济组织的成员有权占有、使用集体所有的土地，在该土地上 建造住房及其他附着物的权利。宅基地使用权是农村村民个人的重要的财产，关系到农民一 辈子的切身利益。因此，农民将其视为 “命根子”。随着农村房地产市场的逐渐活跃，农 村宅基地使用权由简单地农民自己居住的形式享受财产利益的权利转变为农民将宅基地上所 建房屋出租或售与他人的方式实现财产利益的权利。由此农村宅基地使用权的纠纷也越来越 多。据浙江嘉兴市司法局的统计数据显示，房屋宅基地纠纷是嘉兴市农村除邻里、婚姻家庭 纠纷外最多发的一种常见性纠纷。2002年，全市司法部门共化解因房屋宅基地引发的纠纷达 1192起。顾惠萍、田化：宅基地风波引出社会话题，互联网资料。 只有根据市场经济的需求，法律更加明确农村宅基地使用权的取得、内容、消灭等，才能减 少纠纷，切实地维护农民的财产权，保障其财产权益的实现。
一、宅基地使用权的取得与农民财产权益
宅基地使用权是农民从农村集体经济组织取得的一项重要的财产。宅基地使用权的取得分
配必须严格把关，符合宅基地分配条件的，应公平、公正、充分保障其权利的取得。
（一）基于法律行为取得
1、申请取得。申请取得是农民宅基地使用权的原始取得方式，是最主要的取得方 式。农民欲取得宅基地使用权，应当进行申请，经过土地所有权人，即，集体经济组织的批 准，进行登记取得。
申请是取得宅基地使用权的前提。只有村民向村民委员会提出建房用地申请，村民委员
会才会进行讨论，并报乡（镇）人民政府审核和区县人民政府批准。申请农村宅基地使用权 ，必须具备资格条件。《土地管理法》第六十三条规定： “农村村民一户只能拥有一处宅 基地，……”。据此，有权申请农村宅基地使用权的主体，必须具有特定的身份。首先，必 须是农村村民。村民身份以户口为依据，只能是户籍在册的村民。其次，必须是以户的名义 申请，而且只能申请一处。《土地管理法》第六十二条第四款规定： “农村村民出卖、出 租房屋后，在申请宅基地的，不予批准”。国家土地管理局《确定土地所有权与使用权的若 干规定》第一百七十二条规定： “宅基地使用权人依照本法规定转让或者放弃宅基地使用 权的，不再分配宅基地”。农村宅基地的分配是对农村集体经济组织成员享受的基本福利， 应严格掌握村民一户拥有一处宅基地使用权。严禁未经批准、骗取批准，非法占用土地建住 宅；严禁性别歧视。同时应切实保障因合法原因丧失宅基地使用权的村民的再分配申请权。 国家土地管理局《确定土地所有权与使用权的若干规定》第一百七十三条、第一百七十四条 规定：因乡村公共设施和公益事业建设的需要，农村集体经济组织经县人民政府批准，有权 收回宅基地，并对没有宅基地的村民重新分配宅基地；农村集体经济组织对因宅基地灭失而 没有宅基地的村民重新分配宅基地。确保村民宅基地分配申请权与再分配申请权，是保障村 民公平享受宅基地使用权的前提。
村民宅基地使用权的申请面积不得超过省、自治区、自辖市规定的标准。如，《宁波市农 村宅基地管理办法》第八条规定： “使用耕地的，最高不超过125平方米；使用其他土地的 ，最高不超过140平方米，山区有条件利用荒地、荒坡的，最高不超过160平方米。”为了保 障村民公平享受宅基地使用权，应严禁超占、多占宅基地。超过标准多占的土地以非法占有 土地论处。
农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划，并尽量使用原有的宅基地和村内 空闲地。涉及占用农用地的，应办理农用地转用审批手续。
农村村民宅基地使用权的申请取得，必须经过合法的批准手续。村民取得宅基地使用权， 必须向村民委员会提出申请，由村民委员会讨论之后，报乡（镇）人民政府审核，由区县人 民政府批准。任何人都不能未经任何批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅 。
农村村民的宅基地使用权应当到县级以上土地管理部门进行登记，以明确权限范围，确实 保障宅基地使用权的实现。国家土地管理局《确定土地所有权与使用权的若干规定》第一百 六十八条规定，宅基地使用权人可以向县级以上登记机构申请登记。可以和建造在宅基地上 的住房所有权同时登记，也可以单独登记。即，宅基地使用权的登记是任意事项。事实上， 从20世纪50年代以来，中国农村集体土地就没有实行过登记管理，农民一直没有自己的土地 证。遇到宅基地纠纷时，往往说不清道不明。农民的宅基地使用权及建造在宅基地上的房产 得不到有效的保护，严重影响农民财产权益的实现。南京市近日发布了全国首部关于农村集 体土地登记的专门法规-《南京市集体土地登记办法》，并于6月1日起施行。根据此《办法 》的规定，依法取得宅基地使用权的房屋所有权人，或者经批准的宅基地使用权人，可以申 请登记《土地使用权证》，对宅基地的具体坐标、面积、以及房屋面积进行明确界定，有效 保护自己的权利，同时村民手中的土地使用权证与城镇居民的土地使用权证具有同等的效力 。南京日报，2003.5.7，互联网资料。在市场经济机制下，为了有效保障农 民的宅基地使用权，应尽快制定出全国性的集体土地登记法律。
2、让与取得。宅基地使用权基于合同行为而让与，为继受取得。如，建造在宅 基地上的住房所有权转让时，宅基地使用权也同时转让，受让人就此取得农村宅基地使用权 。但非经登记，不生效力。
（二）基于法律事实取得
1、继承取得。宅基地使用权非属遗产，继承人不能单独继承宅基地使用权。但是 ，继承人，因继承享有宅基地使用权的被继承人建造在宅基地上的房屋而取得宅基地使用权 。这是继受取得的一种形式。
2、实现抵押权而取得。农民对宅基地只享有使用权，不享有所有权。因此，宅基 地使用权不得单独抵押。但是，宅基地使用权人可以单独就宅基地上的房屋设定抵押。在实 现抵押权而导致房屋所有权发生转移时，抵押权人一同取得宅基地使用权。
二、宅基地使用权的内容与农民的财产权益
明确界定宅基地使用权的内容，是农民能否充分享受宅基地使用权权益的根本。随着市
场经济的发展，中国农村发生了巨大的变化：大量的人口流入城市、城郊农村归入城市发展 规划范围、农村和城市的空间距离缩短，农村的房地产市场逐渐活跃等。因此，法律及时、 明确地界定农村宅基地使用权的权限范围，是防止农村土地的乱开发，充分保障农民实现宅 基地使用权权益的根本。
（一）权利
1、长期占有和使用宅基地。经审核批准取得宅基地使用权的村民有权长期地占有和 使用宅基地，在宅基地上建造房屋或其他建筑物、附着物，或者种植竹木，并取得所有权。 但是因为土地所有权人根据城镇或乡村的发展规划收回宅基地的，村民的宅基地使用权应当 做相应的调整。目前中国的相关法律都没有规定农村村民宅基地使用权的期限，是无期限的 ，除了法律规定的宅基地使用权消灭的原因外，可以无限期地使用宅基地。根据民法学的理 念，对于无期限的宅基地使用权，宅基地所有权人和宅基地使用权人均可以随时提出终止。 宅基地使用权人有权主动放弃宅基地使用权。因为是村民主动放弃权利，所以不存在权利是 否受到损害，应如何补偿或赔偿的问题。但是，宅基地所有权人提出终止时，不得违背该宅 基地使用权的设立目的。因乡村公共设施和公益事业建设的需要，农村集体经济组织经批准 收回宅基地使用权时，应当向宅基地使用权人补偿因此受到的损害，并对没有宅基地的村民 重新分配宅基地。正因为没有期限规定，因为宅基地所有权人也随时可以提出终止，所以给 农村集体经济组织的行政管理人员以徇私舞弊的可乘之机。同时，因为没有期限规定，无法 正确评估宅基地使用权的价值，不利于村民宅基地使用权的行使，也不利于宅基地使用权受 到损害或侵害时的补偿或赔偿。因此，应参照国有土地上公民宅基地使用权的期限为七十年 的规定，规定相同的或类似的期限，以利于确定村民宅基地使用权的权益范围，有利于农民 充分行使宅基地使用权，有效保障农民的财产权益。
2、让出宅基地使用权。随着城市的扩大化，郊区村民向城镇集中。如果城郊结合处 的土地，由不同的开发商分片开发，极容易产生问题，产生后遗症，不宜解决农民就业问题 ，也不宜建设环境优美、公共设施建设完善、交通便捷的成熟社区。因此，一块地的统一开 发和规划是非常重要的。而如果乡镇集体组织的行政管理人员以宅基地所有权人的地位单方 面地调整规划，就容易导致法律关系主体不能公平地行使权利，极易损害农民的宅基地使用 权。为了合理利用土地，统一规划和开发城郊处的土地，同时保障村民的宅基地使用权，应 确认村民宅基地使用权的让出权。即，在宅基地使用权有效期内，村民自愿地将依法取得的 宅基地有偿让出给村集体经济组织，以实现宅基地使用权权益。上海市人民政府办公厅已于 2003年3月12日同意试行《关于鼓励本市村民宅基地让出给农村集体经济组织的实施细则》 （试行），上海大华集团公司成功地尝试了城郊结合处整个规划范围为3.5平方公里的、农 村地块改造的典型的大型项目建设，在上海享有了很高的知名度。
3、转让宅基地使用权。在标准范围内，农民取得宅基地使用权，往往是依据村民的 特殊身份而无偿取得的。农民宅基地使用权的转让受限制，法律禁止宅基地使用权的单独转 让。国家土地管理局《确定土地所有权与使用权的若干规定》第一百六十九条规定：“宅基 地使用权不得单独转让。建造在该宅基地上的住房所有权转让的，宅基地使用权同时转让。 ”《土地管理法》第六十二条第三款规定： “农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地 的，不予批准。”这是对农民宅基地分配申请资格上的限制，并非对宅基地使用权转让的禁 止，更不是对随宅基地上建造的房屋及其他建筑物所有权的转移而产生的宅基地使用权转让 的禁止。申请农村宅基地使用权，需要特殊身份，但是依合法方式转让宅基地使用权，法律 并未明确规定受让人的身份条件。通过买卖、交换、赠与、继承等方式转让宅基地上的房屋 或其他建筑物的所有权，也将不可分割地一并转让宅基地使用权。但是，宅基地所有权的权 属不会改变，仍然属于农村集体经济组织所有，只是改换了宅基地使用权的主体而已，并不 影响农村集体经济组织对宅基地所有权的保有与行使，也不影响农村集体经济组织的经济利 益。另一方面，农村村民享有的住房所有权与城市居民的住房所有权，在权属上并无二致， 仅对农村村民转让房屋所有权做限制，对农村村民是不公平的。夏正芳，《农村房 屋买卖合同效力的探讨》，互联网资料。目前农民进城办企业、 做生意，居住城市的情况比较多。限制农民住房所有权的转让，增加农村村民房屋受让人的 风险，不利于农村房屋的有效利用，不利于农民实现房屋利益，并以房屋的收益为基础取得 更多的利益。农民房屋所有权得不到法律的确认和保障，直接影响农民财产权益的实现。《 物权法》草案已经明确，建造在宅基地上的住房所有权转让，宅基地使用权同时转让。但未 做农村村民住房和城市居民住房之分。
4、抵押宅基地使用权。农村村民对宅基地不享有所有权，故，无处分权。因此作为 债务履行的担保，村民不能单独在宅基地上设定抵押。但是，宅基地使用权人对于宅基地上 建造的建筑物及其他的附着物享有所有权，可以单独就建筑物设定抵押。在抵押权人实现抵 押权而导致建筑物所有权发生转移时，宅基地使用权应当同时转移。农村村民可以以抵押宅 基地上建造的建筑物的方式，取得资本，充分实现自己拥有的财产利益，同时也有利于农村 产业结构改变所需的资本的募集。
5、出租宅基地使用权。根据《土地管理法》第六十二条第三款“农村村民出卖、 出租住房后，再申请宅基地的，不予批准。”的规定，宅基地使用权人有权出租依法取得使 用权的宅基地上的建筑物。宅基地使用权人将宅基地使用权租赁给承租人一定年限，并不因 此丧失宅基地使用权，租赁期届满，出租人有权收回宅基地使用权。出租宅基地使用权，是 宅基地使用权人权利行使的方式之一，只要不改变土地的用途，合理利用，都应认定为是有 效的。在农村房地产市场越来越活跃的大环境下，应鼓励宅基地使用权人以多种形式充分行 使权利，合理配置自己的财产权利，有效实现财产权益。这有利于活跃土地的二级市场，有 利于农村村民生活水平的提高，更有利于建立和发展市场经济。
6、实施附属行为。宅基地使用权人有权在合法取得使用权的宅基地上进行非生产性 的、非保存建筑物及其他附着物的附属行为。比如，修筑围墙、种植竹木、养殖等。村民实 施附属行为时，必须注意相邻关系，照顾相邻人的合法权益。修筑围墙、种植竹木时，应当 注意不防碍相邻人的采光、通风；养殖，应注意保护环境；挖水沟、垒墙，应注意相邻人通 行的便利等。
7、取得地上建筑物或其他附着物的补偿。国家土地管理局《确定土地所有权与使用 权的若干规定》第一百七十三条规定：“因乡村公共设施和公益事业建设的需要，农村集体 经济组织经县级人民政府的批准，有权收回宅基地，但应当向宅基地使用权人补偿因此所受 到的损害，……。”农民对依法取得使用权的宅基地上的建筑物及其他附着物享有所有权， 所有权是绝对性的，应依法得到保护。受到损害，亦应得到补偿。因此，虽然是宅基地所有 权人，集体经济组织因收回宅基地，给宅基地使用权人带来的损失，应正确地评估并给予补 偿，以体现法律的平等、公平保护。
总之，农村村民宅基地使用权受法律的保护，任何单位或个人都不得侵犯。
（二）义务
1、农村村民应在合法范围内，合理行使宅基地使用权。不得用于生产经营，不得 防碍公共利益或他人的合法权益。
2、不得非法转让宅基地，不得擅自出让、转让或出租用于非农业建设。《土地管 理法》第八十一条规定： “擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于 非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收非法所得，并处 罚款。”
三、宅基地使用权的消灭与农民财产权益
（一）绝对消灭
宅基地灭失导致宅基地使用权的消灭。根据农村村民一户只能申请取得一处宅基地的法律精 神，因宅基地灭失而丧失宅基地使用权的村民，应有重新申请一处宅基地的权利。
（二）相对消灭
1、因放弃而消灭。国家土地管理局《确定土地所有权与使用权的若干规定》第一
百七十一条规定： “宅基地使用权人可以放弃宅基地使用权。放弃宅基地使用权的，宅基 地使用权消灭。” 农村村民取得宅基地使用权是无偿的，随时可以放弃，但应当事先通知 宅基地所有权人，以防止土地资源的浪费。
2、因转让而消灭。转让宅基地使用权，原来的使用权人就会丧失对该宅基地的使 用权。根据《土地管理法》等法规的规定，农村村民在转让宅基地使用权之后，不得再申请 宅基地。
3、因撤销而消灭。申请取得宅基地使用权的村民，必须按照规定的用途利用宅基 地，擅自改变宅基地的用途，农村集体经济组织有权撤消宅基地使用权，村民从而就会丧失 宅基地使用权。
4、因农村集体经济组织收回宅基地而消灭。根据《土地管理法》和国家土地管理 局《确定土地所有权与使用权的若干规定》的规定，为乡（镇）村公共设施和公益事业建设 ，农村集体经济组织报经县级人民政府批准，有权收回宅基地，而消灭原来设定的宅基地使 用权。但是，原来具有宅基地使用权的村民有请求相应损失的补偿的权利。另外，宅基地使 用权人因迁移等原因停止使用土地的，农村集体经济组织有权收回宅基地消灭原设定的使用 权。还有，《宁波市农村宅基地管理办法》等地方性法规上都明确规定，申请取得宅基地并 获建房批准后满二年未动工兴建的，农村集体经济组织有权收回宅基地。这是宅基地使用权 人怠于行使权利，导致土地资源的浪费而带来的不利后果。 宅基地使用权是农村村民的一项重要的财产权利。只有在完善相关的法律规定，以法律 形式明确农民宅基地使用权的取得途径、权限范围、应承担的义务，才能使有权取得此项利 益的村民平等地取得权利，才能使已合法取得使用权的村民合理合法地、以多样的方式行使 权利，充分实现财产权益。
参考文献：
1、《土地管理法》。
2、国家土地管理局《确定土地所有权与使用权的若干规定》。
3、《中华人民共和国民法草案》物权编。
4、梁彗星《物权法》建议草案。
5、王利明《物权法》建议草案。
6、上海市人民政府办公厅于2003年3月12日同意试行的《关于鼓励本市村民宅基地让出给农 村集体经济组织的实施细则》（试行）。
7、《内蒙古自治区农村牧区宅基地管理办法》。
8、广州市、宁波市、苏州市、海门市等地方农村宅基地管理办法。
9、中国国土资源报，2003.3.31；浙江日报，2003.3.31；房地产时报，2003.6.4；中国 建设报，2003.3.28；南京日报，2003.5.7。上述报纸的相关内容均从网上下载。
10、夏正芳 《农村房屋买卖合同效力的探讨》 互联网资料。
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