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“对于企业不使用政府投资资金的建设项目，一律不再实行审批制，代之以核准制或备案制……”为了这样一句话，许多人等了20多年。改革开放以来，中国投资领域一直未能充分打破传统计划经济体制下高度集中的模式。直到今年7月22日，国务院颁布了《关于投资体制改革的决定》(以下简称《决定》)。
《决定》使中国建立由市场主导的资源配置机制成为可能。因此有专家判断，它会引燃中国经济起飞的导火索
望穿秋水。政府终于可以腾出手来，用更大的精力去研究宏观政策，而不是审批项目了……这是多年来中国政府和企业的共同愿望。
10多年前，上届中央政府就开始推行投资体制改革，其后中央的若干次会议也强调投资体制改革，但并无实质进展。
“此《决定》和此前《行政许可法》(7月1日)的颁布实施，都应视为政府职能转换的一部分。这也是管理型政府向服务型政府转变的题中应有之意。”国家发展和改革委员会(发改委)投资研究所研究员张汉亚对本刊说，“它进一步明确了政府在投资方面的管理权限，大幅减少审批项目，除了核准目录里的项目，基本实行备案制，企业自己去备案即可。实际上就是走向市场。”
企业和政府归位
国家经济的发展，在一定程度上取决于投资的体制。
过去中国大部分领域的投资行为主体是国家，后来逐步允许民间资本和国外资本的进入。“但是政府一直没有给出一个鲜明的说法，而这次《决定》就明确了。”清华大学经济管理学院教授韩秀云说。
《决定》的主要内容，涉及国民经济发展的一系列关键问题：改企业投资项目的审批制为核准制和备案制；合理界定政府投资职能，政府资金主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济社会领域，用于加强公益性和公共基础设施建设、保护和改善生态环境等方面；对非经营性政府投资项目，加快推行“代建制”；完善投资宏观调控体系，改进调控方式，综合运用经济的、法律的和必要的行政手段，对全社会投资进行以间接调控方式为主的有效调控；完善对政府投资的监督管理，建立政府投资责任追究制度。
“这些规定，改变了过去政府既是运动员又是裁判员的格局。它理顺了企业和政府之间的关系，减少了政府对企业、对经济的干预。”韩说。
《决定》给企业的投资权限很大。
一是确立了企业投资自主权。备案制和核准制的推行，是告诉企业，只要是政府不限制的就可以做；二是放宽了社会资本投资的领域，鼓励社会资本投资的意图明显。
社会资本可以进入政府法律不禁止的基础设施和公共事业领域及其他行业和领域，这意味着，以前是“没有规定可以干的就不允许干，现在是没有规定不能干的，都可以干了。”韩秀云说。
这对于极其富有创造力的社会资本来说，很可能意味着机会成倍地增加。
与企业相比，政府的职能也在转变。“企业的权力大了，政府的权力小了；企业的机会多了，政府的负担少了。”韩说，对于企业来说，《决定》是一个机会；对于政府来说，则减少了风险。如果投资都在政府身上，政府的风险必然很大。
权限缩小，则政府作为规则制定者和公共物品提供者的责任就必须更加明确。
过去替企业决策的格局既已结束，那么政府就应退回己位，不再缺位，也不再越位。建立投资责任追究制度的本意，也在于政府不能做错事情一走了之。
政府应该做的是制定规则，提供公共物品。
同时，核准制与审批制相较，提供的寻租空间大大缩小，这在一定程度上避免了贪污腐败和寻租行为的发生。而“代建制”则保障了政府推行的公共项目，应该公开竞争，让企业去完成它。
发改委的职能局限
从另一角度看，“这次投资体制改革，仅是一次‘固定资产投资项目审批制度的改革’，并非一次综合性、深层次的改革。”
仿佛在梅派华丽浓艳的唱腔之中，现出程派一句悠远清寂的低吟那样，国务院经济发展研究中心技术经济部部长郭励弘此话甫一出口，即产生了让人冷静思考的效果。
真正要搞综合、深刻的经济体制改革，需要相关部门综合的动作，而不是由发改委一个部门来解决。
“如果让发改委一个部门来解决，难免会造成在自己的权限范围内推出改革措施的结局。”郭说。发改委在投资领域内的权限范围，主要就是项目审批。
各国的投融资体系都是市场化的，并没有单独一个部门去管理它，只有中国存在由一个部委来管理的现象。“只要还存在由专门部委进行管理的投资体制，这个转轨就不算最终成功。”郭说。
固定资产投资改革与投资体制改革显然有明显区别，两者表现出的结果也不同。
“对于民间投资来说，核准和备案的部分，是非常实在的利好消息，但对国有资产的运行则不会产生大的影响。”郭励弘说，“原因很简单，国有企业、国有资本投资最大的问题不是审批制，是投资效益太低，没有建立起完善的责任机制。”
如果责任机制不建立起来，审批也好，核准也好，一样效率低下。
审批，就是按照行政长官的意志来运行，不审批，就是按照内部经理人的意志来运行。
尽管此次决定中提到，建立政府投资责任追究制度，工程咨询、投资项目决策、设计、施工、监理等部门和单位，都应有相应的责任约束，对不遵守法律法规给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。
但此种提法“属旧调重弹，如果没有具体详尽的实际内容跟进，意义不大”。郭励弘说。
而张汉亚甚至认为，《决定》对民企来说，积极影响也不会像想像的大。决定对于给予民企以国民待遇方面，做了一些努力，意图良好，但可能不会达到预期的效果。“因为至今，国企、外资、民营的地位并无实质变化”。张汉亚说。
有渠为何无水
“原本是投融资体制改革，可现在是投资体制改革。去掉了一个‘融’字，一字之差，差之千里。”郭励弘说。
据了解，去年国务院经济发展研究中心曾经酝酿过一次投融资体制改革方案，郭励弘是参与者之一。郭一直以为，投资和融资改革应同时进行。“投资体制之渠挖好了，水到方能渠成，得有融资体制改革这道活水才行。”韩秀云也这样说。
“先有渠，后来水的做法，是渐进的改革。”韩秀云说。政府可能认为，期望一次全部解决所有的问题，既不可能，也不现实。要成熟一点做一点，不会马上一次解决所有的问题。三农，就业问题，社保，环保等许多问题都可能诱发金融危机。之所以走慢一步，是在金融体制健全，金融风险规避时，让金融领域的改革随后跟上。
然而，任何企业的经营和发展，都与融资体制的设计紧密相关。
这次《决定》中提到，促进金融信贷方面的改革，建立企业和银行自我激励、自我约束的机制，并提出“银行自主审贷，自担风险”。但郭励弘认为，这很难发挥具体作用。“这是一个笼统的规定，并不能对融资体制形成快速和明显的影响。”郭说。
国有银行目前的格局，依旧是国有体制的一部分，真正要解决民营企业、中小企业、高科技企业的融资问题，要靠我们在金融市场方面建立一系列政策和措施，这些政策和措施不是仅仅由金融市场本身能够解决的。
韩秀云也认为，四大国有商业银行正处于转制过程中，还受很多方面的约束。如果《决定》之后，贷款仍不能向民间投资倾斜，那么，投资改革中的一些政策，无异于画饼充饥。
事实上，在投资体制改革之后，政府职能彻底转变和融资体制的改革到来还有很漫长的一段路。
稿件来源：中国《新闻周刊》作者刘彦
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