2004年2月13日
董辅礽先生／文
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《中共中央国务院关于促进农民增加收入的若干政策的意见》（简称中央一号文件）是一个很好而又重要的文件。它抓住了当前农村、农业和农民存在的关键问题——增加农民收入问题。农民收入增长缓慢以及由此引起的城乡居民收入差距扩大带来了一系列严重问题。中央一号文件在这个主题下制定了一系列政策，这些政策符合农村和农业的实际情况，且具有可操作性，它们最后都落实到增加农民的收入上，有些政策马上就可以给农民带来增加收入的实惠。
在建立和发展市场经济中，我国的农业逐渐地纳入市场经济的轨道，农民的生产、
生活和行为也依产品和地区的不同而不同程度地受到市场经济机制的调节。在此情况下，对农业和农民的政策的制定和实施也必须发挥市场机制的作用，顺应市场经济的规律才能取得应有的效果，达到预期的目的，否则会适得其反。在这方面我们有过一些教训。前几年实施的有关粮食购销的三项政策，即，敞开收购、顺价销售和封闭运行，就是一例。
三项政策的提出，是鉴于粮食供过于求，粮价下降，农民卖粮难，收入减少，为保护农民的利益，使“谷贱”不至于伤农或减轻伤农的后果。政策的出发点是完全正确的。但是这三项政策不适应市场经济的规律，未考虑发挥市场机制的作用，从而未能收到预期的效果，还产生了某些相反的作用。在这三项政策出台后，我就感到其不可行，立即写了一篇文章含蓄地进行讨论。我的这篇文章只是分析在市场经济条件下要实施这些政策必须具备的前提和条件，而这些条件是难以具备的。文章的结论不言而喻。以后，我曾到某省找了一位县粮食局长作调查，证实了我的看法。
三项政策是一个整体。其关键在于国家粮食部门按保护价收购的粮食能否顺价销售，即按高于保护价（加上粮食部门的经营成本等）的价格销售出去，实际上在粮食供过于求的情况下，由于粮价很低，粮食部门很难顺价销售，而不能顺价销售，粮食部门就会亏损，收购愈多，亏损也越多，而亏损则需由地方财政补贴。可是许多地方财政本已入不敷出，拿不出许多补贴，这样国家粮食部门不能也不愿敞开收购。在此情况下，粮食部门从银行得到的粮食收购借款无法归还，从而也无法使银行的粮食贷款虽然封闭于粮食收购而不被挪用，但却难以运行。同时，为了保证这些政策得以实施，政府还规定私商不得进入市场收购农民的粮食。这样，就把农民困死了：既不能卖给国家粮食部门，又不能卖给私商，农民的大量粮食无法卖出，就无钱购买生产和生活资料。同时，一些粮食加工企业由于不许私商收购粮食而停产。在我调查的那个县，90%的这些企业都停产了。以后，这些政策逐渐作了调整，市场逐渐放开，情况才逐渐改变。我曾问过粮食部门的负责人：这些政策的实施已经遇到困难，为什么还要实施？他说，问题不在于这些政策，而在于市场粮价太低了。这不是正确的回答。因为既然市场粮价太低了，这些政策无法实施，那么为什么不改变政策呢？其实，这些政策恰恰是鉴于粮价太低，为了保护农民的利益而制定的，但由于这些政策与市场机制不符合，甚至相背离，自然会碰壁。
那时，在棉花的收购上同样出现与市场经济不协调的政策。棉花市场全部关闭，农民只能把棉花卖给国家棉花购销企业，而国家企业的棉花因为价高卖不出去，造成大量亏损，也不愿多收购。我调查的那个县告诉说，那里的棉花收购企业一斤也不收购。由于国产棉花的价格高，棉花加工企业就大量购买国外廉价的棉花，造成国产棉花大量积压在仓库里。后来放开了市场，情况迅速扭转，棉花反而供不应求，价格上涨，棉农收入增加，棉花产量也增加了。
这些例子说明，在农业已逐渐进入市场经济情况下，为了发展农业，增加农民的收入，政府的政策必须顺应市场经济的规律，发挥市场机制的作用，而不是相反，关闭和封锁农产品市场，不仅不能保护农民利益，增加农民收入，促进农业的发展，而是适得其反。
中央一号文件则不同，为增加农民的收入而制定的各项政策是建立在适应市场经济的规律的基础之上的，注意发挥市场机制的作用。文件专门有一部分特别规定发挥市场机制作用，搞活农产品流通。文件还规定，从2004年开始国家将全面放开粮食收购和销售市场，实行多渠道经营，要求有关部门抓紧清理和修改不利于粮食流通的政策法规。
在市场经济条件下，发挥市场机制的作用中，搞活农产品流通是极重要的。为此，就要放开市场，只有市场放开了，农产品才能顺畅地流通起来，农民生产的农产品才能卖得出去，并使农产品得以进入到需要农产品的居民家庭和企业用于消费和生产，农民的生产才能继续进行下去，农民的收入也才能增加。而要开放市场，就粮食来说，就要允许多渠道经营，这就是除国有粮食部门和供销社外，允许其他经营粮食的企业和购销大户以及农民个人进入粮食市场，从事粮食的收购和销售。从事粮食购销的企业和私人多了，粮食的流通渠道也就多了，粮食的流通也就畅了，粮食的市场也就扩大了。我们从上面谈到的情况可以看到，只许国有粮食企业（以及国有粮食企业通过供销社）收购和销售这一个渠道，粮食是无法顺畅流通的。就以销售来说，在实行三项政策的当时，即使私商按国家保护价（而不是低于保护价）来收购，由于他们的经营成本远低于国有粮食企业，他们也能将粮食“顺价”销售出去，并能赚点钱。我们看到，由于不允许私商进入市场，那些私营粮食加工企业难为无米之炊，纷纷停产，这使得本已供给过剩的粮食市场岂不更加过剩？农民销售粮食本已困难岂不更加困难？为了顺畅农产品的流通，需要建立国内和国际的市场销售网络，中央一号文件支持在各地开办农产品的连锁经营、超市、配售经营，加强农产品的批发市场，发展现代物流业。这些都是发挥市场机制以活跃农产品流通的政策措施。农产品流通活了，农业生产也就活了，农民的收入也就可能增加。
市场机制的作用说到底是通过价格的变动来调节供求，从而调节社会资源的配置的。在市场经济中，农产品的供销关系是经常变化的，从而农产品的价格也是经常变动的。但在我国，由于农业生产单位仍以规模很小的农民家庭为主，市场信息又不畅通，千千万万的农民并不了解市场的变化，很容易“跟风”，什么农产品价格上涨，大家都纷纷扩大生产，以致出现供过于求，造成其价格的下落，接着大家又纷纷减少生产，以致出现供不应求 又造成其价格的上涨，如此不断反复。这就是经济学称为的“蛛网效应”，即像蜘蛛织网那样，不断转圈。这种情况造成了我国农业生产和农民收入的较大波动。为了减少这种波动，需要发挥市场机制的作用，为农民提供市场信息，以引导农民合理安排生产。为此，发展农产品的期货市场是很必要的。在美国，期货市场最早就是从农产品的期货交易开始发展起来的。在中央一号文件中特别提到要完善粮食的现货市场和期货市场，这是很正确的。对期货市场，国内不仅缺乏了解，而且多有误解。有人曾把期货市场说成是市场经济的“糟粕”。其实，期货市场是现代市场经济的不可缺少的一部分。它在为企业在生产经营中套期保值和发现价格方面的作用是不可替代的。我国的期货市场的建立和发展已有十多年了，但由于人们的不了解和出过一些问题，没有得到应有的发展。尽管这样，它仍起了一些作用。以发现价格来说，期货市场的价格为有关方面包括农民提供了未来价格的信息，已经有些农民根据小麦和大豆的期货价格的变化来安排小麦和大豆的生产了。可惜的是，我国曾经有过的大米、玉米、棉花、糖等农产品期货，由于市场出了些问题而被停止交易。在我国的市场正加速对外开放的条件下，国际农产品的价格对我国的农业生产和国内市场价格正起着越来越大的作用，国际期货市场的农产品价格的信息对我国的意义也越来越重要。因此为了使农民的生产适应市场的变化，减少盲目性，我们必须加快期货市场的发展和完善，当前首先需要恢复已被停止交易的农产品如大米和玉米的期货交易，同时应让我国的企业和期货经纪公司参与国际期货市场的交易。
在市场经济中，政府仍需要通过实施必要的政策来促进农业的发展和农民收入的提高，但是，政府在实施特定政策时仍需要借助和利用市场机制，才能收到预期效果。而市场机制是通过反映供求关系的价格而进行调节的，实际上是通过调节有关方面的利益而实现的，因为价格的变化影响着各有关方面的利益，各有关方面根据对利益的考虑采取相应的行动。我国的农民在进入市场经济后，自然关心着农产品市场的变化和农产品价格的变化，因为这种变化关系着他们的收入，也就是关系着他们的切身利益。要发挥市场机制的作用，促进农业的发展，必须考虑农民的利益，使农民从事农业生产有利可图，特别是使从事粮食生产不仅有利可图，而且其收益不低于从事其他农产品生产的收益。因此政府在制定农业政策时，特别是制定发展粮食生产的政策时，必须使农民特别是生产粮食的农民能切切实实地获得相应的利益，否则政策就不仅不能收到预期的效果，甚至导致相反的结果。上述三项政策的出发点是很好的，实行粮食的保护价确实也使农民得到了一些利益，但是，由于与市场机制相背离，不能实行顺价销售，各级财政在弥补粮食部门的巨额政策性亏损（实际上还有一些经营性亏损混入于政策性亏损）时，大部分补贴并没有补贴到农民手上和粮食主产区，而是补贴给了城市居民和销售粮食的地区。因此，大量的财政补贴未能起到促进粮食生产的应有的作用。中央一号文件不同，它制定的各项减免税费的政策和补贴粮食主产区的政策以及其他政策，顺应了市场机制对利益关系的调节的要求，把政策直接落到了农民身上特别是粮食主产区的农民身上，使他们能获得特别是直接获得政策带来的切切实实的利益。这些政策对促进农业特别是粮食生产的发展和增加农民收入的作用将是巨大的。可见，即使是给农民以补贴，也要顺应市场经济的规律，发挥市场机制的作用。
中央一号文件在发挥市场机制的作用以增加农民收入而制定的政策和采取的措施，涉及的面很广，以上我只是从几个方面谈了一些自己的读后感。
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