早在1987年就开始酝酿起草的《反垄断法》现在终于走完了第一步，草案已提交国务院法制办公室审议。围绕这部法律的争论渐渐白热化，其中一个重要的争论焦点就是：这部法律的出台到底是针对谁？
坊间流传最广的说法是：即将出台的《反垄断法》主要针对在华的跨国公司。这种说法并非空穴来风。
国家工商总局公平交易局反垄断处在今年5月份完成了一份名为《在华跨国公司限制竞争行为表现及对策》的报告。这是国家工商总局首次对我国市场上跨国公司限制竞争行为进行系统的调查。这份报告的主体基本上是北京大学经济法研究所盛杰民教授的名为《警惕跨国公司在华限制性行为》的报告。
盛杰民教授认为，滥用市场优势地位限制竞争的行为是跨国企业经常采用的垄断方式。
据称，盛杰民的报告起源于国内一家民营包装企业委托其做的专项研究课题，因此报告特别将矛头指向从事液态食品包装的瑞典利乐公司。而国家工商总局公平交易局反垄断处《在华跨国公司限制竞争行为表现及对策》中，也对利乐公司进行了专门的描述：“利乐公司是全球最大的软包装供应商，控制全球75%的软包装市场份额。在中国，利乐公司控制95%的无菌纸包装市场，占绝对垄断地位。伊利、光明、三元等国内乳业巨头，都使用利乐的无菌灌装生产线及相应的包装材料。”
这些年来，中国经济的快速发展吸引了众多的跨国公司，这些跨国公司在中国的业绩有目共睹，很多已经占据了中国市场同类产品的头把交椅，甚至居于垄断地位。对于跨国公司会利用自身产品的垄断地位打压国内厂商从而干扰市场竞争的担心和呼声日益高涨，一些国内企业对于跨国公司对中国市场的蚕食鲸吞更是感到如鲠在喉。
根据国家工商总局公平交易局反垄断处的调查，美国微软占有中国电脑操作系统市场的95%，美国柯达占有中国感光材料行业至少50%的份额，法国米其林占有中国子午线轮胎市场的70%，芬兰诺基亚、美国摩托罗拉等跨国公司占有中国手机市场的70%，美国思科占有中国网络设备行业市场的60%，日本索尼占有中国照相机行业市场的18%……
反垄断还是反份额？
仅凭国家工商总局的一纸报告是否就可以断定即将出台的《反垄断法》专门针对跨国公司呢？国家工商总局公平交易局反垄断处对这种说法做出澄清：对在华跨国公司限制性竞争情况的调查，仅仅是国家工商总局的首次出击，后续还将触及其他性质的企业垄断情况。看来，上述论断多少有些断章取义。
实际上，早在2002年国家相关部门出台《反垄断法征求意见稿》时，当时的国家经贸委(现商务部)经济法规司副司长陈丽洁就向外界透露，我国反垄断立法对市场支配地位的规制将采取较为温和的低度立法原则。所谓低度立法原则，即反垄断法并不规制市场支配地位本身，只有当企业滥用市场支配地位，限制了竞争，反垄断法才予以规制。也就是说，对于当前在我国市场上占明显优势地位的跨国企业，如微软和柯达等，其依据自身技术优势而取得的垄断地位将不构成立法的适用对象。由此可见，跨国公司产品的市场垄断地位并不能构成对之进行反垄断制裁的充分条件——此乃上述论断第二大“硬伤”。
柯达公司全球副总裁叶莺在看过工商总局的报告后委屈地说，“不能指责份额最大的就一定垄断。柯达的市场份额是消费者自主选择的结果，如果被指责为垄断实在是很冤。”微软也否认了对国内软件市场的垄断，认为微软中国一直是遵守中国的法律法规的。
利乐公司同样对《报告》内容提出质疑：“我们的产品本身就不构成一个市场，判定是否构成一个独立市场，关键是看产品的可替代性。而利乐的产品完全是可以被替代的，严格来说，我们认为无菌软包装不是一个市场，无菌包装隶属于常温市场这一大范畴。”如果无菌软包装不是一个独立市场的话，对利乐的指控显然无从谈起。
欧盟如今已是中国的第一大贸易伙伴，在华跨国公司中来自欧盟的为数众多。欧盟驻华使馆一秘、经济和商务处负责人李赛优在接受《经济》记者的采访时也表示，他相信中国的《反垄断法》不会是主要针对跨国公司。
采访中，社科院法律研究所经济法室主任、我国著名反垄断法研究专家王晓晔，北京中策律师事务所主任吴晓松律师，北京柴傅律师事务所王润蕾律师都提醒记者，不能片面地认定《反垄断法》主要针对跨国公司，在华的跨国公司仅是《反垄断法》适用的对象之一。王晓晔认为，任何国家的反垄断法都不仅仅是为了遏制外国的垄断势力，而是要运用竞争这个优胜劣汰的机制，实现资源的优化配置。
回击反倾销？
这一观点是反垄断法利刃指向跨国公司的另一个版本。持这种观点的人认为，近年来，国外对中国提起的反倾销诉讼越来越多，对中国的企业造成了巨大损失。例如，荷兰飞利浦公司就成功利用欧盟的反倾销机制将中国的节能灯逐出欧盟市场，从而自己占据市场份额的80%。
反观中国，跨国公司在中国的产品大多以质取胜，并不具有价格优势，所以很难“以其人之道，还治其人之身”。如此，反垄断就被寄予“厚望”，成为实施反击的重要手段。
且不说这部法律的制定在主观上有没有这样的考虑，从反垄断法与反倾销法的适用对象上足以对这种说法提出质疑。
王润蕾律师告诉记者，反倾销和反垄断表面上看起来有一定的联系，但是实质上没有必然的联系。反倾销法是国际贸易领域的法律，规范的是国际贸易的双方；而反垄断法则是国内法，主要是规范国内市场上的企业行为，营造一个公平竞争的环境。
一般说来，中国受到国外反倾销调查的产品都是中国出口的优势产品，比如说，彩电、节能灯、纺织品、家具。国内市场上，这些产品的大部分份额被国内厂商占据，跨国公司只占领了很小一部分高端市场，针对这些行业的反倾销实施反垄断明显不合逻辑。
反垄断究竟针对谁？
实际上，与跨国公司的市场份额和反倾销对中国企业造成的损失比起来，有另外一种垄断更值得人们关注，那就是中国国内的行政垄断。行政垄断主要表现为地方保护主义和行业垄断。
地方保护主要表现为地方政府禁止外地商品进入本地市场，或者阻止本地原材料销往外地，由此使全国本应统一的市场分割为一个个狭小的地方市场。例如，有些地方政府为了阻止外地的化肥或者其他产品进入本地市场，专门发布地方文件，禁止本地的单位和个人营销外地产品，甚至对外地产品随意没收或者对经营者罚款。有些地方为了抵制外地啤酒进入本地市场，要求本地居民喝“爱乡酒”。有些地方为了阻止外地生产的轿车进入本地市场，对外地产品乱收费用，长春的出租车基本都是捷达，而上海则是桑塔纳的天下。
另一方面，由于中国的企业在一定程度上还没有真正成为独立的市场主体，即便是企业间的限制竞争行为也往往带有行政色彩，例如1998年最先实行行业自律价的中国农机工业协会农用运输车分会甚至还以不执行行业自律价为由对山东时风集团进行了罚款。同一年，中国彩电业生产显像管的八大企业联合限产。尽管这种行为不仅会严重损害消费者的利益，也会限制企业的生产规模，影响规模经济，但中国目前还没有惩罚这种行为的法律制度。
行业垄断的例子随便就可以举出一大堆：电信、电力、铁路、水、石油、银行……
原国家经贸委(现商务部)经济法规司副司长陈丽洁介绍，概观各国现行反垄断法，垄断概念都是各国根据自己的国情和特点而界定的，比如美国是以反托拉斯为代表，德国以反卡特尔为代表，日本以反私人垄断为代表，中国则以反行政垄断为特色。行政垄断正是我国主要的垄断形式，因此，我国的反垄断立法首先应将国家机关滥用权力对市场实施的垄断行为包含在调整范围内。
商务部副部长马秀红6月22日在全国商务法律工作会议上指出，地方保护主义和行业垄断已成为制约全国统一市场形成的主要障碍，强化市场的统一性，已成为一项迫切任务。要打破地区封锁和行业垄断，建设全国统一大市场，最重要的是建立健全以《反垄断法》为核心的保护和促进公平竞争的法律制度。清理并废止妨碍公平竞争、设置行政壁垒、排斥外地产品和服务的各种分割市场的规定，打破行业垄断和地区封锁，促进商品和各种要素在全国范围内自由流动和充分竞争。
至此，关于反垄断法利刃指向的争论应该有了一个清晰地解答：我国的反垄断立法首先反的是国内的行政垄断。得出这个结论也许并不是最重要的，因为打破行政垄断实际上早已不是一个新鲜的话题；重要的是，从这场争论中我们警惕的发现，事情的真相是多么容易被眼前的利益所掩盖和迷惑。
反行政垄断在行动
中国的行政垄断问题一直为WTO内其他成员所诟病，欧盟于6月底否决了中国的市场经济地位与此不无关系。欧盟驻华使馆一秘、经济和商务处负责人李赛优在接受《经济》记者的采访时说，中国各省市之间的行政壁垒比欧盟各个成员国之间还要大。看来，中国解决行政垄断问题是势在必行了。
通过反垄断法解决行政垄断的问题也是世界上其他许多国家的通行做法。例如欧共体（欧盟前身）条约第86条明确规定，成员国不得对其国有企业以及其他享有特权或者专有权的企业采取背离欧共体条约特别是背离欧共体竞争政策的任何措施；第87条明确规定，成员国不得利用国家财源优待个别企业或者个别生产部门，损害共同体市场上的公平竞争。中国此次制定《反垄断法》就在很多方面参考了欧盟的《竞争法》。
社科院法律研究所经济法室主任、我国著名反垄断法研究专家王晓晔说，此次正在国务院法制办审议的中国反垄断法草案，在实体法方面的最大特点就是关于行政垄断的内容。因为在中国当前经济生活中，政府的不当行为是影响和限制竞争最严重和最大的因素。
意见稿第五章关于禁止行政垄断的规定，主要列举了行政垄断的各种表现，包括强制买卖、地区垄断、部门和行业垄断、强制联合以及制定具有限制竞争影响的行政规定。与此前的草案相比，该草案内容更加全面。
王晓晔还认为，对于电信、电力、铁路等所谓的自然垄断行业给予反垄断法豁免已经不符合国际潮流，打破这些行业的垄断不仅对于中国履行加入WTO所承担的开放市场义务是非常必要的，还可以推动这些行业的企业努力降低成本，改善服务质量，改善经营管理，从而有利于提高它们市场的竞争力，改善消费者的福利。
回溯《反垄断法》立法历史，可谓千呼万唤始出来。早在1994年就列入第八届全国人大常委会立法规划，1998年又列入第九届全国人大常委会立法规划。当前，全国人大常委会又将该法列入十届全国人大立法规划。我们期待着这部法律的早日出台。
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