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对话动机：9月15日，2004年中国城市论坛北京峰会在北京召开，学者巴曙松到会做了题为《构建多元化的城市基础设施融资框架》的报告，对中国目前城市基础设施建设的投资和经营问题提出了自己的看法，涉及了公众关心的问题和实例。会后本报记者就此采访了巴曙松。
巴曙松，教授，博士生导师，国务院发展研究中心金融研究所副所长，曾经担任中国证券业协会发展战略委员会主任、中国银行杭州分行副行长、中银香港风险管理部助理总经理等职务，具有丰富的金融实践经验与理论研究功底。
“首堵”很大程度上是由于低效率的投资体制
新京报：目前北京的基础设施建设包括路桥建设发展很快，但仍不尽人意，最明显的表现莫过于出门堵车，今天我7：00出发赶8：30的这个会议，仍旧迟到了20分钟。路桥建设速度不能满足交通需要，原因在哪里呢？
巴：有人说北京是首都也是"首堵"，这句话说明了北京现有的基础设施现状以及建设速度与交通需求之间的重大差距。从建设这方面来说，主要的原因就在于投资不足，投资来源单一，是一个原始的、低效率、计划色彩浓厚的融资体系，主要靠政府，缺乏有效的金融支持，没有形成一个市场化的、民营主导的融资框架。比如地铁一号线、二号线，就是由中央财政投资的。仅靠中央财政，财力有限，基础建设发展的速度就很慢。如果延续中央全额拨款的方式，再过10年，地铁线也无非加长有限的部分，难以满足快速增长的需要。
新京报：我们的国家财政对基础设施建设的投入比率是高还是低？有无可能通过继续加大财政投入的方式来加快建设？
巴：基础设施建设投入占我国财政收入的比重呈现不断提高的趋势，从80年代的4％左右，迅速提高到当前的13%左右。这些资金有一部分是预算内资金，也有数量不小的预算外资金，包括国债、配套银行贷款，以及国内银行贷款。到2004年，中央和地方投资累计达1。2万亿元。而民间、市场化的投资如信托、特许经营比重还很小。
新京报：就北京而言，像五环路、六环路这样的项目，并不是由北京市财政直接投资，而是通过首都公路发展公司向银行贷款来完成的。这能不能算是市场化的融资？
巴：这类企业是由政府支持的企业，他们的权益资金来源可能是通过卖地、收费或者国有股权转让。此外是获得银行贷款，其中和政府的支持有直接的关系。贷款的隐含担保人实际上是政府，只不过回避了预算法对于地方政府举债的限制，但是这也反映出地方政府确实有举债的客观要求。如果这类政府性质的公司无法偿还债务，最终会落到政府头上。从不少城市的实践看，一些政府背景的企业投资，效率低下，给政府背上了沉重包袱，造成银行风险。
腐败与规则的破坏
新京报：就上面提到的五环路看，由于建成后实际的收益情况和首发公司的预期有很大差距，导致五环路停止收费，100多个亿的贷款被甩给了银行，最终实际上甩给了政府。这说明了您提到的金融风险。那么，相比于银行的其他贷款项目，为什么在基础设施贷款上，银行风险会特别突出呢？
巴：这是由于基础设施建设的特性。基础设施建设和经营的长期性导致了收益的长期性，它的还款期限长达10几年到20年，而商业银行的贷款期限一般不超过10年，两者是错位的，因此靠银行贷款为主力投资基础设施建设并不合适。但地方商业银行被政府控制，相当集中地为基础设施建设融资。除了收益周期的错位外，集中的项目贷款对银行来说本身是高风险的，银行的贷款原则应该是尽可能分散，不把鸡蛋装在一个篮子里。基础建设需要的资金额很大，贷款数目就很大，这同样加大了银行的风险。
新京报：除了二者之外，是否被迫贷款本身也蕴藏着风险？
巴：政府为背景的关联贷款，当然会造成风险。其中有一种打擦边球的因素，作为地方政府是不能负债的，但是通过有关联的公司举债和借债，就可以实现举债建设，打法律的擦边球。当然，在目前的分税体制下，地方财政力量不足，有举债的需求，这类公司也反映了这种客观需求。
实际上，更合理的办法是让地方政府利用自己的信用发行一些市政债券，这样市场化程度更高，由于有债权人、中介机构以及信息披露等的监督，使用也会更透明。
新京报：确实如此，对强迫性银行贷款来说，银行无力监督，贷款资金的监管就大成问题。近年来出现了一系列交通厅局长落马案，包括最近的前北京市交通局副局长、首发公司董事长毕玉玺案件，是否都和类似首发这样的企业体制以及基础设施建设融资机制有关。说实话，这些企业的钱来得太容易，花得也太轻松。五环路停止收费后有人就讲，不要紧，有国家呢。
巴：当然，这些企业具有国有工商企业所具有的一切问题，同时由于它承担的角色的重要性，它的问题也就更复杂，比如缺乏监督、没有降低成本和保证质量的动力。从实质讲，也就是国家作为市场的裁判自己又进入市场造成的问题。
国家退到哪一步合适
新京报：我有一个想法。一方面，我国财政投入基础设施建设的比重已经相当高，以至造成了一定风险，需要降低这个比重；另一方面，由于国家投资的使用效率问题，真实有效地投到基础设施建设上的钱未必就有这么多，有相当部分的钱在贪污、浪费、决策失误等环节中损耗了。单纯地讲降低国家投入比例，百姓会有一定意见，认为国家是把责任转嫁给了市场，实际上是转嫁给了他们，让他们纳了税又要缴纳过桥过路费。从各地实际看，百姓对过路过桥费过高普遍有意见。
巴：你这个问题提得很好。但首先有个现实问题：仅靠政府税收收入来投资，速度太慢，如果要加快速度，还是要靠向民众征税。希腊的奥运会设施建设主要靠政府，他的民众今后就背上了沉重的税收负担。我们希望北京的奥运场馆建设避免这种情况。
国家投资中当然有提高效率、增加透明度的问题，而进一步市场化，对这些问题的解决也更有利。另外，建立市场化融资体系，让民企获得经营权，政府可以从中增加税收，用于民众事业包括基础设施建设事业。这比政府自己经营的效果肯定要好。
新京报：基础设施、市政事业具有公用性，让市场主体、民营企业投资、经营后，由于企业追求效益最大化的驱动，必然有一个作为消费者的民众和经营企业之间的博弈，政府此时应该承担一个什么角色？
巴：目前征对垄断行业、以及基础设施的经营已经有比较成熟的定价、规制等各类机制，比如听证制度、利润绩效考核、定价机制等等，政府在其中正好发挥它本来应该发挥的作用：充当裁判而不是运动员，维护一个好的环境，培育好的市场。这才是政府角色的回归。
新京报：您是主张政府能退就退的，那么退到哪一步合适？底线在哪里？
巴：政府大规模退出公用事业，在某些方面并不合适，比如教育，比如一些社会效益明显但是明显会亏损的行业。在基础设施建设上，也不是完全退出，有一些项目是很难产生利润的，亏损的，但是社会确实需要，这些项目就应当由政府经营，因为它对市场投资者是没有吸引力的。
新京报：哪些项目？
巴：公益性、低收费项目，还有些一般性收费项目，经济学上有一个常用的例子是灯塔，再比如北京的地铁。但这里也没有一个绝对的标准，有时一个项目在市场不成熟时是无利可图的，但市场成熟后却是有利润的，政府应培育市场，在市场成熟时退出。另外也有一个怎么操作的问题，比如北京地铁，也许在目前的阶段、目前的操作方式下本身难有利润，但地铁建设带来周边土地的升值，这部分利润应该部分用到地铁建设上，像香港的做法。
新京报：凡是有利可图的项目就让给市场，也许有人会认为对民众利益顾及不够。实际上有人就提出目前一些基础设施项目更应该由政府来投资，因为政府本身有建设公用事业的责任。
巴：这并不矛盾，一方面政府应该投资一些没有利润的公益性事业；另一方面，对于产生经济效益的基础设施建设，也有由政府投资、有偿出让给企业经营的方式，上海就是一个典型。这要看当地的条件怎么样，有没有势力雄厚的企业接盘；政府的控制力如何；资源动员能力如何。政府的主要任务还是提供清晰的城市规划，提供政策支持和服务，创造一个守信用的基础设施建设环境，长期建设最忌朝令夕改，这是最大的风险之一。
吸引社保基金投资基础设施建设
新京报：目前我们的基础设施融资体系包括哪些资金来源？
巴：目前我们的基础设施建设融资体系主要由国家财政、银行贷款支撑，也有一些政府背景的公司上市募集的资金、长期企业债券，有一小部分民营资本以及信托资金，占的比例还很小。而民营资本进入基础设施建设，还往往面临不公平竞争的劣势。政府越位和缺位、不讲信用的事情还大量存在。
新京报：我了解河南一个地方，招商引资建设了一个广场，给予特许经营权，建成后政府却取消了投资者的经营权。
巴：这样的例子很多。著名的如福建泉州，民营企业欲修建一座大桥，因为当地政府在路桥收费上原有很高的收益，就在立项审批、规划修改、等问题上穿小鞋，结果审批时间长达8个月，发了55份批文。让一个民营企业和有政府背景的基础设施建设企业竞争，肯定也面临各种不利。这和长期以来在基础设施建设上的垄断意识和眼下市场的不成熟、以及政府职能定位不清晰等有关。
宁波有一条出港高速路，是政府和民企共同投资，通车后政府为培养港口人气，要降低集装车辆通行费，民企不答应了，结果政府通过测算，调低了通行费，同时对企业支付违约金。这是一个政府如何遵守信用、遵守规则的好例子。
新京报：一个市场化的、多元的融资体制，应该吸纳哪些方面的投资主体？
巴：这种主体的范围应当是十分广泛的，例如，可以通过特许经营权出让吸引民营资本，就是说由民营企业出资修建，国家拥有基础设施所有权，企业拥有一定时限的经营权；另外就是吸引长期收益的资金投入，比如眼下积累越来越庞大的养老金和人寿保险金；此外，还有一些基金投入。
新京报：养老保险、人寿保险这些资金比商业银行贷款更适合投资基础建设吗？
巴：它们由于本身的收益和给付周期的长期性，同时要求收益的稳定性，自然适合投资收益长期而又稳定的基础设施项目。这比它们目前的投资方向好得多。目前，由于缺乏有利的引导机制，这些庞大的资金被迫在国债购买或股票市场寻找收益，这些收益的短期性对它们并不适合，同时股票市场的短期收益也包含着高的风险。基础设施投资显然对它们是更适合的项目。
新京报：在中国，各类基金的市场状况不太好，人们认为它们热衷于投机。前不久，您曾因为基金"正名"与人发生争论。投机性的基金能够被吸引来投资收益缓慢而稳定的基础设施建设吗？
巴：基金本身只是一种资产管理的方式，同时也是一个化短期资金为长期资金的重要金融形式。在基础设施的建设上，产业基金就值得尝试。只要把市场培育好了，保证它们的收益，基金是可以被吸引来投资基础设施建设的。
