发送GP到6666 随时随地查行情
在证券市场监管方面,政府与证券自律监管组织之间还存在相互协作的关系。主要表现在:第一,执法上的协作。双方建立信息交流机制和协调机制,定期举行联合会议以及签订谅解备忘录等。第二,二者互为补充,互相为对方提供监管条件。第三,以政府监管为主导的证券监管体制仍然是目前的主流,有效的自律监管体系必须在政府监管的框架内定义。总之,政府监管机构和自律组织之间应当加强交流和联系,建立良好、密切的合作关系,避免角色冲突和职能重复,以改善监管质量,提高监管效率。
完善证券监管体制：放松政府管制
1、独立的控制委员会--中国证监会的重新定性
改进我国证券监管模式、完善我国证券监管体制,首先必须对我国政府管制证券市场的主体--证监会的法律性质予以正确定位。
将中国证监会定位为法律、法规授权的组织这一性质并不能完全满足证监会监管证券市场的需要。因此有必要重新考虑中国证监会的法律性质。需要注意两个问题:第一,证监会集中统一地对我国证券市场监督管理,行使的是典型的行政权力。从证监会拥有权力的范围上看,其所拥有的权力已远远超过了一般意义上的法律、法规授权的组织,与一般的行政机关已没有什么差别。第二,目前我国证监会的所有经费均来源于市场,而不是财政拨款。同时,证监会的组成人员多为业内专家。这些做法都是为了增强证监会的独立性。因此,在重新定位证监会时既要使其拥有足够的权力以承担监管证券市场的职责,又要使其独立、公正地完成任务。
参考国外的相关法律制度,我们认为将证监会定位为独立的控制委员会是较好的选择。这样定位有以下几个优点:首先,可以同时满足证监会的独立性的确立和足够的行政权的获得和使用这两个要求。在美国,独立的控制委员会作为一种行政组织,就拥有独立的法律地位和较大的权力。其次,这样定位有利于整个改革过程的平缓,符合当前以稳定为主的战略方针。最后,这样定位有利于全国人大直接对其进行监督。
2、政府管制的实体性放松--政府监管职能的合理定位
针对我国目前政府对证券市场干预过多的问题,政府必须撤出部分管制领域,改由市场和自律组织调控。此即政府管制的实体性放松。具体而言,政府应当主要负责决策,而由非政府组织主要负责具体执行,政府应当承担宏观调控的职责,而由非政府组织承担微观处理的职责。结合我国的情况,政府应将精力集中到宏观决策和监管规划等方面的问题上,凡涉及执行性、事务性和操作性等职能的领域都应当放松政府管制。如果一项事务,证券自律组织比政府干得好,那就应当就给证券自律组织去干,政府应当放松该部分的管制。反之,政府不应当放松该部分的管制。如果二者干得一样好,政府仍应当放松该部分的管制。
3、政府管制的程序性放松--政府监管方式的科学定位
政府与证券自律监管机构在职能上有重叠的地方。虽然二者在管理方式上并不一样,可以并行不悖,但二者同时管理并非总是最佳的选择。
自律组织管理证券市场往往比政府管理有效,而成本也比较低。因此,应当让自律组织先行管理证券市场上出现的问题,如果能达到效果,那么政府就不必出面。如果不能达到效果,再由政府出面。这就极大地限制了政府运用权力的机会,较好地放松了管制。证券自律组织监管的机会越多,政府放松管制的程度就越大。
放松管制实际上是政府职能的转变,而政府职能的转变中非常重要的一个部分就是政府管理方式的变更。政府应当主要采用现场稽核或利用外部审计、市场退出的监管、信息批露、紧急处理措施等方式,而尽量减少或不用市场准入审核、报送稽核等方式。另外,加入WTO后,我国的证券监管机构不仅必须注意金融监管方式、方法的现代化发展,而且应该及时掌握新的方法,以提高监管的适应性和效率。
完善证券监管体制:加强自律监管
1、证券自律监管:对政府监管的补充
证券自律监管能良好地补充政府监管的不足,完善证券监管体制。这主要表现在:第一,证券自律监管能提高市场道德。证券自律组织可以通过制定行业内部道德标准和守则约束其成员的行为,通过行业内部的舆论和良好风气改善成员的行为规范。第二,证券自律组织能高效地处理证券市场问题。证券自律组织比政府更加贴近证券市场,证券市场主体对证券自律组织的认同度比较高,证券自律组织比政府更加灵活。第三,自律监管的成本较低。证券自律组织比证监会更高效,所以花费更少。它与被监管者之间的心里隔阂比较浅,所遇到的抵触要小一些,这势必降低监管成本。此外,证券自律组织的会员有很大的内在动力限制自律组织费用的增加。
2、完善证券业协会的自身建设
加强我国证券业自律监管,就是要充分发挥证券自律组织的自律监管功能。就证券业协会而言主要是要完善其自身建设。
我国的证券业协会尚不能完全承担自律监管的任务,主要是因为其本身存在着需要完善之处。适当的法律方式能帮助完善证券业协会。第一,法律应当赋予证券业协会独立的地位,保证其他组织,尤其是政府不会随意对其侵犯。第二,法律应当加强对证券业协会的监督,确保其公正性。第三,法律应当规定该协会与其会员的联系制度和决议的产生方式,增强其代表性。第四,法律应当明确其性质、地位和作用,保证移交给它的职能是合理的。
目前我国证券业协会的法律性质不明确,这个问题必须得到解决。首先应该把证券业协会行使的权力定位为公权力。因为:第一,这些权力的行使的目的是为了完成一定的公务。第二,这些权力同政府所行使的权力一样会被滥用。第三,我国证券市场的权力性质比发达国家的证券市场的权力性质都要强,将证券业协会行使的权力定位为公权力更符合我国的实际情况。依此,应该将证券业协会视做公法人。这样有利于保证证券业协会充分地行使权力,解决当前证券业协会难以实现自律监管的问题并更有效地保障其他证券市场主体的合法权益。
3、加强证券交易所的自律监管
根据我国法律的规定,证券交易所是一个会员制法人。但是,有关法律规范同时规定证券交易所的设立、解散,其章程的制定和修改和重要人事任免都取决于政府。因此,我国的证券交易所根本就不是一个独立的会员制法人。这种现象不利于证券交易所自律功能的实现。
随着经济全球化的深入和网络科技的迅速发展,证券交易所面临的竞争十分激烈。为求生存和发展,当前国际上证券交易所的发展趋势是向公司制靠拢,建立非互助式的结构。鉴于我国证券交易所产权不清导致了各种问题的产生,建议将我国的证券交易所改制为公司制,以推动交易所的市场化发展,提高我国证券市场的竞争力,增强证券交易所的独立性,为其创新性的提高提供一个良好的基础。
在将证券交易所改为公司制之后,仍需着重强调保证证券交易所的独立性。第一,政府不能随意干涉证券交易所的内部事务和正常的自律监管活动。第二,制定更高位阶的法律规定证券交易所的自律性质。第三,保证证券交易所不受地方政府的干预,充分发挥其自律监管作用,维护证券市场秩序。
此外,证券业协会与证券交易所之间还应就自律监管建立一种协调的关系,以便于自律监管体系的顺畅。证券业协会与上海证券交易所、深圳证券交易所之间可以建立联席会议和联系人制度以加强监管信息的沟通和交流,建立协作机制,合作开展会员培训,共同开展证券市场的调研工作,进一步改进和完善代办股份转让系统的有关内容,在独立董事培训、证券公司风险控制等工作中进行合作,共同推进证券业自律。
完善证券监管体制：协调政府监管与自律监管
证券自律监管与政府管制同为我国证券监管体制的组成部分,必须协调两者之间的关系,以充分发挥二者的作用,实现协调统一监管。
1、完善政府对证券自律组织的监管
证券自律监管组织所代表的行业利益会与公共利益发生冲突,尤其是在证券交易所的公司化后。同时,证券自律组织可能引发行业自闭,妨碍竞争。因此,政府必须加强对证券自律监管组织的监管。具体包括:设立监管,由国家监管证券业协会和证券交易所的成立,《证券法》和《社会团体登记管理条例》已有这方面的规定；业务管理,政府有权对证券自律监管组织的日常业务活动进行监督管理,在《证券法》和《社会团体登记管理条例》都规定了证监会的相应权力；激励型监管,我们建议设立针对证券自律监管组织的激励型监管机制,由政府对证券自律监管组织的监管业绩进行评估,对有效的监管给予适当的奖励,激励证券自律监管组织有效地实施监管行为。
2、合理划分政府与自律组织监管权限
合理划分政府与自律组织的监管权限,受如下因素的影响:第一,政府、证券自律组织各有所长。政府擅长于宏观决策、事后制裁、强制执行等,证券自律监管组织则更贴近市场,更灵活性,市场认同感更强。第二,就现阶段而言,政府主导证券监管体制仍是合理的选择。第三,根据《行政许可法》的规定,证券市场的准入需要、证券业从业资格的确定、公司证券发行的核准、公司证券上市的审查、确定证券公司主体资格的确定这些事项可以不设立行政许可,而由证券自律组织来监管。
考虑以上因素,并结合证监会国际组织自律监管组织咨询委员会的题为《有效监管模型》的报告,我们提议,证券交易所主要负责一线市场并对其股东实行监管,包括核准公司证券的发行,审查公司证券的上市,对证券市场活动的监管,对违反规则的行为进行调查、惩处和纠正,制定内部规章制度等；证券业协会主要在一线市场外对证券公司实行监管,授权批准市场中介机构的市场准入及其标准制定,行业标准的制定和实施,审查证券公司的设立,监督证券市场主体在一线市场内的活动,对违反法律规范和行业规范者给予纪律处分,主持召开证券业内的论坛,开展市场参与者和公众投资者教育活动,确定证券业从业资格；政府对一线市场内外的行为都实行监管,但以间接监管为主,在监管程序上,与证券自律组织的功能重复的部分以自律监管为先决程序。政府应当集中精力于制定证券监管的规定,对违法行为的事后惩处,对各监管机构的执法决定的执行以及协调诸监管主体之间的关系等方面。
3、加强政府与自律监管组织的协作
政府与证券自律监管组织之间还存在相互协作的关系。主要表现在:第一,执法上的协作。双方建立信息交流机制和协调机制,定期举行联合会议以及签订谅解备忘录等。第二,二者互为补充,互相为对方提供监管条件。第三,以政府监管为主导的证券监管体制仍然是目前的主流,有效的自律监管体系必须在政府监管的框架内定义。总之,政府监管机构和自律组织之间应当加强交流和联系,建立良好、密切的合作关系,避免角色冲突和职能重复,以改善监管质量,提高监管效率。
市场、政府与证券监管模式选择
政府管制证券市场的必要性
市场经济条件下的证券业发展史证明,证券业不能仅靠市场的自发调节。在证券市场的萌芽和发展初期,证券市场主要依靠其自身的调节,政府对证券市场没有进行干预,但1929年美国股市的崩溃使得政府不得不进入证券市场,行使管理职能。
事实证明,政府对证券市场进行监管是必要的,这是因为:第一,证券市场中存在信息不对称。个人往往利用信息的不对称采取不正当的手段获取暴利。第二,证券市场活动具有外在性。证券活动会对其它市场主体和社会整体造成不利影响。此时该证券活动的主体并未就该活动对其他市场造成的不利影响承担相应的责任。第三,证券市场具有高风险性。证券市场中大量投机者的存在会使证券市场的价格长期、普遍、严重地背离正常的价值,并使证券市场动荡不已。而信息不对称所导致的操纵行为会扭曲证券市场的正常价格,造成证券市场的高风险性。现代证券市场的交易大规模、高速度则极大地增加了这种风险。第四,证券市场具有公共性。证券市场与国民经济和公众生活关系密切。一旦证券市场出现问题,整个社会都会有连锁反应。
为了规范证券发行和交易行为,维护社会经济秩序和社会公共利益,必须有一个规范而又权威的证券监管机关代表政府来对证券业实施管制。
政府管制证券市场的局限性
虽然政府对证券市场的介入已为社会上大多数人所接受,且已经在实践中发挥着极大的作用,但也受到了许多质疑。
第一,政府管制有成本。首先,制定法律规范和执行这些法律规范需要成本。其次,证券市场主体遵守有关法律规范需要成本。再次,政府管制还会增加风险成本。投资者会因为政府管制而增加信心,降低谨慎度。
第二,公共选择理论对政府管制的质疑。该理论认为,政府是由人组成的。个人在政治活动中与在经济活动中都是经济人,存在用自己的权力最大限度地追求自己利益的可能。自利的政府极有可能偏离甚至背叛公共利益。
第三,寻租理论对政府管制的质疑。政府对经济活动的管制,可能不公平地使特定集团的利益增加,使其它集团的利益受损。
第四,认识论对政府管制的质疑。哈耶克认为,自生自发的秩序是经济发展的真正规律,一个组织(包括政府)的规则不能应对市场中的所有问题。因此,政府不可能单独对证券市场进行有效的监管。
第五,行政学对政府管制的质疑。现代行政学强调行政的主体的多元化。政府垄断公共行政的局面应该被打破,竞争机制必须被引入到公共服务领域中。
第六,法学对政府管制的质疑。法学中的辅助原则强调公民应具有独立性和自主性,国家只能是对公民社会的一种辅助,不能进行过多的限制。
如此多针对政府管制的质疑说明,应当将政府管制严格限制在一定范围内,以尽可能缩小政府干预缺陷的负面效应。
证券监管模式的选择
就世界范围而言,目前主要有三种不同的监管模式,即以美国为代表的集中型监管模式、以英国为代表的自律型监管模式和以德国、法国为代表的中间型监管模式。
集中型监管模式是指政府通过设立专门的全国性证券监管机构,制定和实施专门的证券市场管理法规来实现对全国证券市场的统一管理。其优点在于政府监管机构超脱于市场参与者之外,能更为公平、公正、客观、有效地发挥监管职能,监管力度比自律监管强。缺点是效率较低、风险较大等。
自律型监管模式是指政府较少对证券市场进行集中统一的干预,更注重证券自律机构对证券市场的监管。其优点是自律机构比较灵活,能做出迅速而有效的反应,监管效率比较高,也比较切合实际。缺陷是监管权威性和力度不够,协调性较差,公正性不够,缺乏对投资者利益的有效保障。
中间型监管模式是介于集中型模式和自律型模式之间的一种监管模式,也是这两种监管模式相融合的产物。其既有政府监管的成分,又有自律管制的因素。目前,世界上大多数实行集中型或自律型管理的国家已逐渐向中间型过渡。
证券监管的发展趋势表明政府监管和证券自律监管都很重要,同时发展二者是完善一国证券监管体制的必要条件,而结合本国的实际情况,协调好两种监管将成为决定证券监管体制成败的关键。
我国证券监管体制演变历程
一、我国证券监管体制发展过程
我国的证券监管制度经历了一个从地方监管到中央监管、从分散监管到集中监管的过程,大致可分为三个阶段:
首先是国务院证券委和中国证监会成立前的阶段。我国证券市场起步于国债的发行。1992年8月,中国人民银行成立了证券管理办公室,管理全国的证券市场。发展迅速的证券市场使得国务院其他部委也依据相关的职能参与了证券市场的管理。但多头共管制导致主体不明,权限不清,政出多门,步调不一,造成了监管的混乱。
接着是集中统一监管的过渡阶段。国务院于1992年10月成立了国务院证券委员会和中国证券监督管理委员会。1993年1月国务院发布了《国务院关于进一步加强证券市场宏观管理的通知》,这标志着我国《证券法》实施以前的证券市场监管体制开始向集中监管过渡。这一阶段较好地克服了证券市场监管的无序和效率低下等弊端。但是,国务院证券委员会和中国证监会的实际作用不明显,多头管理的局面仍存在,证券监管机构的有效性、权威性明显不足,中央与地方关系难以理顺。
目前是政府集中监管与自律监管相结合的监管模式初步确立的阶段。国务院自1998年4月起决定对证券监督管理体制进一步改革,明确由中国证监会对全国证券期货市场实行集中统一监管。这标志着由政府实施集中统一监管的体制基本形成。1998年通过的《中华人民共和国证券法》明确规定我国在证券市场上实行政府集中监管与自律相结合的证券监督模式。以上改革不仅克服了以往的一些弊端,表明我国证券监督管理体制已进入到一个新的历史时期。
二、现行体制下证券监管特点
1、监管机构的主导性。《证券法》在法律制度上确立了监管机构在监管中的主导地位。监管机构不仅作为监管规则的执行者在监管体系中处于中心,并有权对自律机构实施监管,而且在一定程度上享有市场规则的创制权。
2、监管内容的实质性。我国《证券法》和《公司法》都规定了实质性管理制度。在股份有限公司的设立和证券的发行上,政府都采取了实质性管理的方式。
3、自律监管的从属性。《证券法》确立的是以政府监管为主、自律监管为辅的证券监管模式。在国务院证券监管机构集中统一监督管理的前提下,各种自律性组织的监管作用获得了法律的认可,并起辅助作用。
我国现行证券监管体制存在三大问题
1、政府对市场的干预过多
我国证券市场上政府活动的领域非常广泛,已经产生一些负面效应,表现在:其一,政府在授予发行权时有意无意地将募集资金与国有企业改制、国企脱困联系在一起,没有公平地对待民营企业和国有企业。其二,虽然《证券交易所管理办法》简化了证券发行的程序,但实际操作过程却并非如此,证监会行使职权受到多方面的牵制,证券发行的程序非常复杂。其三,政府监管机构对证券市场的监管效果不理想,市场内有令不行、有禁不止的现象比较普遍。其四,政府对证券市场的过度介入,以及对自律监管没有给予足够重视,削弱了市场自发的调节功能,加剧了市场外在的不稳定性。
2、证监会的法律地位不清晰
《证券法》并未明确规定证监会的法律性质。根据《中国证券监督管理委员会机构职能配置、内设机构和人员编制规定》(以下简称《三定方案》)等的规定,中国证监会是一个事业单位。事业单位并不是正式的行政主体,其行使行政管理职能只能来自于法律、法规的授权,而《三定方案》不是行政法规,因此也就不能使中国证监会成为法律、法规授权组织。但根据《证券法》第210条的规定,证监会又应当属于被授权组织。再者,《国务院关于减持国有股筹集社会保障资金管理暂行规定》等法律规范授予证监会以行政强制实施权,而法规是不能将行政强制实施权授予被授权或受委托组织的。这些冲突使得证监会的性质无法确定。
3、自律监管的辅助作用未得到有效发挥
在我国,证券业的自律实际上只有行业协会和证券交易所的自律。而且,目前证券业协会尚不能承担自我管理的任务,证券交易所的监管权力也很有限。依照《证券法》的规定,证券业协会主要是会员之间关系的协调性机构,实际上并不具有明显的自律管理性质,协会对会员也缺乏约束力,难以实现自律。同时,证券业协会与证券商的关系并不密切,证券商也不把证券业协会视为自律组织。而政府对证券业协会的活动干预偏多,导致证券业协会的独立性较差。就证券交易所的监管而言,其自律作用也未得到有效的发挥。这是因为,长期以来证券交易所都被置于行政力量主导之下,不具有市场化意义下的自律组织色彩。近年来虽有改变,但其作为监管主体的地位尚不够独立,自律监管职能发育还不够完善。同时,证券交易与证监会分享监管权,二者之间的权限划分很模糊。这种情况容易导致相互推诿、争权夺利等情况的发生。此外,由于证券交易所在税收和资金上成为地方政府的重要财源,其自律监管功能受到地方政府非规范性干预的挑战,从而造成交易所的自律监管作用被削弱。
武汉大学课题组
课题主持人：周佑勇
课题协调人：上海证券交易所 张卫东
课题研究员：周佑勇 步兵 曾刚
