一、政策绩效评估

　　与高技术产业发展直接相关的财税政策，主要是税收政策、财政直接投入、折旧制度产权制度。以往的财税政策可分为扶持性的和抑制性的两类。

　　（一）扶持性的财税政策

　　1、税收减免

　　国务院在“七五”、“八五”期间，对计算机、集成电路、软件、程控交换机四种产品实行税收优惠政策，即免征产品税，减半征所得税，可按销售收入10% 提取研发费，对重大引进工程项目免征进口税。1994年财税体制改革后，该政策取消。

　　2000年国务院发布《鼓励软件产业和集成电路产业发展的若干政策》，内容涉及金融、税收、知识产权保护等方面。其中，软件开发企业享受的税收优惠为：增值税一般纳税人销售自行开发生产的软件产品，2010年前按17%的法定税率征收增值税，对实际税负超过3%的部分即征即退，由企业用于研究开发软件产品和扩大再生产。

　　高新区内的高技术企业，从盈利年算起所得税免二减三（但在执行中有些地方是从投资年算起）。

　　2、财政直接投入

　　1986年实行计算机应用补贴政策，国家每年安排2亿元贴息专项贷款用于计算机的推广应用。国家设立的电子信息产品发展基金，自1986至2001年共向国内企业投入24.56亿元。国家从1999年起连续4 年组织实施了生物产业化专项研究，安排资金近20亿元，吸引社会投资140亿元，支持了140多项生物与新医药领域的产业化项目。

　　科技部的“863”专项经费、国家科技攻关计划经费、自然科学基金、产业技术研究与开发资金、火炬计划、中小企业创新基金，以及发改委的高新技术发展资金等，对高技术产业都有相当的投入。

　　国家从1993年开始通过金桥、金卡、金关等工程，启动国民经济信息化的进程，其后又扩展出更多的“金”字号工程（金税、金企、金农等），都推动了电子信息产业发展。

　　各级政府着力于初期阶段的成果转化工作，包括扩展孵化器、组织风险投资等，均有一些财政投入。

　　3、产业基金

　　1985年起，各垄断行业（经国务院或财政部门批准）陆续以独立收费或价内收费的方式，从消费者那里征收一笔费用用于投资，这些征费统称“产业基金”，实则是“预算外财政收入”的代名词。其中，高额的电话装机费对发展我国电信产业功不可没。

　　4、折旧制度

　　1992年的财务会计改革中，折旧制度改革较大幅度地提高了折旧水平，使企业折旧率可达到6.8～7.8% 。但是从那以后，主要由于行政性“扭亏为盈”的影响，折旧水平又退回到财会制度改革前的水平（1998年除外），即4% 左右。以1994年的折旧率作为衡量标准，其后各年少提的折旧数额见表1。

　　　　绩效评估——

　　税收优惠政策是优胜者获利的政策，是一种竞争导向的“经济租金”，激励作用较强。以计算机产业四项税收优惠政策和基金政策为例，政策效果的主要表现是：（1）为许多企业的发展提供了重要的资金支持；（2）支持方向基本正确，享受政策的企业主要是PC机、工作站、软件、软盘磁记录设备（如软盘驱动器）、磁头等企业；（3）中国计算机业主要的民族企业大多曾受益于此政策的支持；（4）有一定的外部效果，如人才的培养和流动、技术的扩散，也为中国计算机业的发展起了重要作用。初步估计政策投入产出的情况，1987年后各种政策投入仅30多亿元，加上一些政府安排的专项贷款，带来了一个年销售额1000多亿元的行业（估计其中30～50%的产值与得到过政府政策支持的企业有关）。主要问题是资金（主要是基金）投入过于分散，没有充分利用竞争机制。实行的计算机生产许可证制度，使原电子部系统的一些企业没有危机感，导致90年代后的落伍，甚至垮台，真正发展成功的许多企业并不是政府重点支持的企业。

　　在一定程度上由于财税政策的实行，由外商和本土企业组成的中国信息产品制造业规模已居世界前列。如本土移动系统设备制造水平已能紧跟世界先进水平，移动终端短短几年占据了国内半壁江山；软件业销售额从1999年的420亿元增长到2002年的1100亿元，出口从2.5亿美元增长到15亿美元，年均增长率分别为37.8%和81.7%；集成电路快速发展，销售额从1999年的36亿元增加到2002年的268亿元，年均增长率达到95%。全国已形成若干信息产业加工制造基地和研发基地。

　　政府的直接投入对推动高技术产业研发起到了积极的作用，但是这些扶持资金极其有限，远远不能满足科研需要。如863计划中用于生物制药方面的资金只有3亿多人民币，国家自然科学基金在生命科学领域每年的投资额也不到1亿元人民币，总和不到美国的1%，结果造成很多科研项目做到一半即告夭折，产业化无法实现。

　　税收政策还存在一些偏差。第一,有许多高技术企业实际税负高于传统企业。这些企业的费用结构与一般产业不同，能抵扣的直接材料成本所占比重低，以研究开发费、技术开发费、中试费用、技术引进费用为主的间接费用所占比重高，这些开支不能开增值税专用发票，不能纳入进项税额进行抵扣，从而造成技术含量越高，税收负担越重，严重制约企业发展。第二，有些高技术企业需要较长的研究开发期，“免二减三”政策不适应一些高技术企业发展。第三，国家的税收优惠在实际操作过程中难以落实。例如财政部、国家税务总局在1994年发布的《关于调整农业产品增值税税率和若干项目免征增值税的通知》中规定了生物制品企业可依照6%征收率计算缴纳增值税，并可由其自己开具专用发票。但实际上生物制药行业很难享受到6% 的税收优惠，这也使国家制定的对生物制品行业的扶持力度大打折扣。

　　折旧是企业自有资金的主要来源，也是偿还贷款本金的主要来源。每年少提折旧逾千亿，不能不严重损害国企的创新能力。根据《国际统计年鉴》作一下国际对比，制造业的折旧率日本是11～15% ，美国是13% 左右，德国是29% 左右。我们以4% 的折旧率要求国企技术创新，搞R&D，打造核心竞争力，去和跨国公司对抗，实在是南其辕而北其辙。

　　（二）抑制性的财税政策

　　1、早期高技术企业的产权改革过慢

　　早期科技型企业在其创业和发展过程中，政府资金投入极少，创业者和科技人员以其创业初期的低工资换取企业的自我积累和滚动发展，对企业的成长做出了重要贡献，成为企业进一步发展的骨干力量。但是，由于历史及法律和政策原因，这些骨干人员的历史贡献无法在公司财产关系上得到体现，即公司财产的积聚增长与他们无关。这类企业若通过产权界定进行股份制改造，需要经过的环节和涉及的部门多且复杂。任何一个环节、一个部门不畅通，都会影响改制的进行。

　　对于技术、管理等要素参与收益分配的问题，1999年全国创新大会上中共中央国务院的决定有所指示，财政部也有过原则批复。四川省依此精神迅速解决了成都地奥公司的遗留问题，使自然人拥有的股权占到52.7%，公司因此而获得高速发展。北京市、中科院则勤于请示，希望得到更明确的答复，结果是延误时日，联想集团35%的要素产权迟至2003年初才落实，但财政部的文件中明确规定这只是特例，不得仿效；有类似问题的上千家中关村企业早就翘首以盼步联想后尘，结果是大失所望。

　　2、法外征税

　　高技术中小企业获利能力一般不如大企业，因此公积或盈余累积较少，这也是它们难于融资的原因之一。本来，股东们不分红而转增资本金，是可以缓解这一困难的，但是根据税务部门的有关规定，有限责任公司中个人股名下的未分配利润若要转增资本金，必须先缴纳个人所得税，否则不能办理变更注册的手续。这一规定的不合理之处在于法外征税。因为股东权益转为企业留存收益，既不是分红，也不属于资本交易增值，根本不在个人所得税应税范围之内。按照国际上的通行做法，未分配利润转增资本金分为两步走：第一步，经股东大会决议，把股东权益转为企业留存收益（资本公积金），也就是把股东的支配权变为公司的支配权。第二步，经股东大会或董事会决议，把资本公积金转为资本金，变更工商注册。整个过程都是账面处理，不涉及任何税收问题。

　　3、工资税后支付

　　根据企业财会制度，全部工资都应列入成本和费用，也就是在所得税前列支。但是长期以来国有企业因所有者缺位，为控制工资过快增长，由行政部门采取了“有利润之后再发放效益工资”的办法，使得一部分工资是在所得税后支付。影响所及，对民营企业也照样办理。现在中关村的高技术企业以及科技中介企业，人员工资只允许税前列支1000元，其余税后列支。

　　工资税后支付旣不符合财务会计制度，更不符合国际惯例。它使得企业为人力资本付出过高的代价，也使得千元以上的工资收到双重征税。

　　4、技术股的比例问题

　　从1990年12月发布的《中华人民共和国外资企业法实施细则》到1999年3月科技部等七部局推出的《关于促进科技成果转化的若干规定》，所有有关法规都存在着同样的弊病，就是把“无形资产占资本金的比例”与“知识资本占股权的比例”这两个问题混为一谈，导致概念混淆。如果用同一个百分比来同时限定这两个比例，那么无论是高是低，都将产生隐患。

　　对这个问题要从两方面来认识。一方面，无形资产占资本金的比例不宜过高，且必须由财政部门限定。这是因为如果无形资产（不包括土地使用权）占资本金的比例过高，将在财税、金融、企业稳定性等几个方面产生负面影响。另一方面，技术成果占股权的比例不应有上限，且不劳政府操心。新建企业中出资各方占有多大的产权份额，完全应该由出资者自己协商决定，他人（不管是政府还是资产评估机构）无权干预。

　　两方面综合，对于高技术企业的创立，只要技术提供方与资金提供方能够取得共识，完全可以不受限制地提高技术和知识产权的股份比例；同时技术提供方完全可以不要求“高新”确认，不必去争无形资产占资本金的比例，最好是根本不提无形资产，免得还未成立企业就要支付一笔评估费。

　　绩效评估——

　　所有这些抑制性的财税政策，都有效地抑制了高技术产业发展。

　　二、与发达国家相比的主要问题

　　（一）研发投入

　　发达国家和新兴工业化国家都不惜为R&D投入巨资，这是知识经济时代的重大标志之一。为稳固、增强科技实力，在美国政府预算中，R&D 预算得到了重点保护，近几年来一直保持稳定的增长势头。R&D 预算拨款占财政总支出的比重，可以用来衡量政府对科技投入的重视程度和所达到的规模，美国政府的这一比例始终保持较高水平，约为3% 。布什政府将生物与医药产业确立为“新的增长点”，生物技术研究开发费用高达380多亿美元，仅次于军事科学。

　　对比——

　　2002年我国研发经费总支出只占国内生产总值GDP的1.23 % ，远低于美国（2.82 %）、日本（3.09 %）、韩国（2.96 %）等。而R&D拨款占财政支出的比例为1.8 %，也远低于美国等。

　　（二）种子基金

　　在一些风险投资尚不发达的国家，政府设立 “种子基金”，不但可以直接为企业融资，还可以凭借自身信誉引来更多的风险投资。法国人认为其风险投资远不如美国：在15年的时间里，美国企业总数几乎增长了1倍，而法国的企业总数却停滞不前；美国1997年用于风险投资的资金近600亿法郎，而法国则不到15亿法郎。若斯潘政府决心改变这一状况，从法国电信公司资本开放的利润中提取10亿法郎用于开发新科技，其中6亿法郎更主要是作为风险资本，1.5亿作为启动资本，但仍显得远远不够。英国特许管理咨询公司总裁汤姆·坎农认为，真正的风险资本应该以那些要求有长期、耐心的资金供应的高技术行业为投资目标，但欧洲这样的资本额微不足道，多数风险投资是投向产权交易。据欧洲风险资本协会统计，在约104亿美元的总投资额中，只有6.5%投向了初创的企业，而50.1%被用于购买企业的产权，35%被用于企业扩张。欧洲眼下也缺乏“商业天使”——即随时准备以相当数额的资金对某项事业进行投资，并进入企业成为管理队伍一员的个人。对于奋力挣扎的初创企业来说，商业“天使”与风险资本同等重要。

　　许多国家都为生物技术建立种子基金。法国政府正在考虑建立一个生物技术“种子”基金（拨给1.0亿～1.5亿法郎），帮助创办新的生物技术公司。德国政府将建立一个生物技术研究中心，供有关科研和公司共同使用，德国政府为此提供1.5亿马克的风险基金。以色列政府在20世纪90年代初出资1亿美元与国内外投资者共同建立了10个风险基金，2001年仅第一季度生物产业就获得风险投资基金近7亿美元，几乎是2000年的两倍。新加坡政府先后成立了3个生命科学风险基金，即新加坡生物创新基金、药剂生物成长基金和生命科学投资基金，总值达2.3亿新元。韩国政府已经出台措施，对短期（1～3年内）和中长期（5年）可实现产业化的基础共同技术重点开发项目给予资金支援。

　　对比——

　　市场经济国家只提供创业投资环境和种子基金，不介入风险投资及其运作。我们则由于国有资本的影响太大，如果政府在风险资本支持方面没有实质性动作，高技术创业就很难形成气候。但是政府本应该把自身的资本投入看作第一推动力，它的目的仅在于组织、吸引社会资本的投入，而不在于增值或与民争利。以色列政府为发展风险投资事业，出资8000万美元成立了十个基金，私人资本出资1200万美元（占60%股份）即可控制、运作一个基金；6年后，政府资本升值回收，而民间的基金已发展到100个。这说明政府起到了催化剂的作用，而且其目标也仅仅是催化。

　　（三）政府资助形成的知识产权权属

　　20世纪70年代末，美国联邦政府下属各机构的投入，已成为大学研究经费的最主要来源，约占60%。这些研究产生出许多科研成果，但成果转化效率却很低。究其原因，在于联邦的专利政策有三大缺陷：第一，联邦各机构专利政策不统一；第二，在产权问题上，多数联邦机构不愿将专利所有权给与大学，而是握在手中，亲自掌管专利许可事务；第三，在专利许可的方式上，联邦各机构只能采取非独占性许可方式。上述缺陷造成两方面不良后果：一方面，作为基础研究主要承担者的大学缺乏技术转移的积极性，因为在发明不属于自己的情况下，专利申请不关大学的事，专利许可就更是无从谈起；另一方面，作为技术转移对象的企业，在许多情况下希望得到独占性的专利许可。由此也就不奇怪为什么1980年联邦政府拥有约28000项专利，却只有不到5% 被许可给企业。

　　1980年美国国会通过了“专利和商标法修正案”，也就是Bayh-Dole法案。美国大学对法案的出台反响热烈，立即形成一股技术转移热潮。据大学技术经理联合会（简称AUTM）统计：1980年，美国只有20～30所大学积极参与技术转移；而2000年，已有200多所大学加入AUTM；Bayh-Dole法案通过前，美国大学每年申请的专利数不超过250项，而自1993年以来，美国大学年均申请的专利数在1600项以上，最近几年则连续超过2000项。

　　根据美国的经验，政府资助形成的知识产权权属与资助对象、资助项目的性质和方式有关，具体有以下特点。

　　1、根据资助对象决定权属

　　当资助对象是大学、非营利性机构和小企业时，政府资助形成的知识产权一般都归研究项目承担单位所有。

　　2、根据研究成果的性质决定权属

　　通常，涉及国家安全和公共利益的研究成果的知识产权归政府所有。但是，当政府资助的研究项目具有重要商业价值，而且合理使用这些发明专利有利于保护国家和公众利益时，其知识产权也可以归承担资助项目的大企业和营利性机构所有。

　　3、根据资助计划的性质决定权属

　　一些具有特定目标的政府资助计划则根据需要，对知识产权权属另有规定。如，以资助企业进行先进技术研发为目标的“先进技术发展计划”（简称“ATP”）规定，ATP资助项目获得的知识产权归美国企业所有，参与承担ATP项目的大学、非营利性机构和政府机构可以分享知识产权的收益，但不拥有知识产权。

　　4、根据资助方式和出资比例决定权属

　　政府资助企业研究开发主要包括委托研究开发、合作研究开发和资助研究等多种方式，各种资助方式的目的不同，知识产权权属政策有所不同。一般来说，政府委托企业研究开发形成的知识产权大都归政府所有，企业拥有使用权；与企业合作研究开发的知识产权权属往往根据出资的多少来决定；无偿资助计划的知识产权大都归项目承担单位所有。

　　5、政府有条件放权

　　政府实行放权政策的目的是为了调动创新积极性，促进技术利用和扩散，提高使用公共资金的社会效益，因此，政府的放权是有条件的。

　　（1）政府保留使用权。尽管政府资助形成的知识产权归承担单位所有，但政府仍然拥有知识产权的无偿使用权、转让专利的审批权，以及优先发展本国工业的权利。

　　（2）权利与义务结合。资助项目承担单位在获得知识产权的同时，要承担保护国家利益和扩散技术的任务，定期向政府资助主管部门报告技术利用和转让的情况。当承担单位不能很好地利用专利和转化成果，或者不能保证国家和公众利益时，政府有权将专利或成果转让给其他机构使用。

　　（3）规范专利收入的使用。为了避免承担单位不合理地使用政府资助形成的专利许可和转让收入，有关法律还对如何使用政府资助的发明专利收入作了一些限制性规定。

　　对比——

　　我国公共资源的知识产权管理重所有轻扩散。长期以来，政府资助形成的知识产权一是责权利不清，二是缺乏管理，结果名义上国家所有，事实上承担单位所有，成果利用和转化无人负责。在放权的过程中，强调了承担单位的利益，忽视了公共技术资源的扩散责任。为了调动研究项目承担单位利用其研究成果的积极性，2002年科技部、财政部出台了“关于国家科研计划项目研究成果知识产权管理的若干规定”，提出承担单位作为科研项目成果的知识产权权利人，拥有知识产权所有权和处置权。该规定比较笼统，没有根据资助对象、项目性质等进行分类管理，也没有明确项目承担单位转移技术的义务和约束条件，缺少相应的管理和技术转移服务机构。

　　大学和科研机构的运行体制也不利于技术扩散。市场经济国家的政府研究机构和大学大都是非营利机构，通常不具有产业化和生产职能，其研究开发成果主要通过专利许可或转让等方式向社会转移和扩散，有专门法律约束非营利性机构（包括大学）经营收入的使用。尤其是大学被作为全社会基础研究的公共平台，政府资助大学并把知识产权留给大学的一个重要目的是为了让更多的人分享大学资源，向社会扩散技术。在我国，科技体制改革以后，大学和事业型科研机构大都自己办企业，许多研究成果用来内部产业化和创收。结果，大学和事业型研究机构不仅没有形成研究开发的公共平台，反倒变成社会资源的“漏斗”。目前，政府资助的一些共性技术研究开发机构设在科研院所和大学，在现行体制下，若没有相应配套管理机制，这些机构难以发挥技术扩散的作用。

　　（四）税收激励

　　1、税收优惠以鼓励研发为主要目的

　　美国联邦政府对高技术企业的税收优惠主要是用以鼓励企业的研究开发活动，而极少是以某些行业为鼓励对象。 即使是对鼓励的行业，政策的重点仍然是鼓励该行业企业的研究开发活动。主要措施是由政府拨款资助产业技术的研究开发，利用税收优惠政策鼓励企业内部研究开发和技术转移活动。典型例证如国防部和能源部的拨款资助半导体业的SEMATECH计划。又如信息基础技术计划（IITP），该计划帮助企业开发应用于制造和医疗领域的计算机网络技术软件和硬件。

　　以税收政策鼓励企业研发以及技术应用始于1981年，当时里根政府为刺激严重衰退的经济复兴，推行以刺激供给、调动企业积极性为主要目标的经济政策，出台了《经济复兴税法》。该法案通过设立专项税收信贷资金，对企业的研究开发支出、技术改造设备投资等活动实行税收优惠，鼓励企业投资建设具有国际竞争力的工厂和购买提高生产效率的机器设备。其主要政策内容如下。

　　（1）鼓励企业研究开发的政策：企业可将研究开发支出直接作为可扣除费用予以抵扣，而不作为资本性支出；当年研究开发支出超过前3年平均值的，对其增加部分予以25%的税收抵免；若企业当年未盈利，或无应纳所得税额，则允许减免额和费用扣除向前结转3年，向后结转7年，其中费用扣除顺延最长可达15年。

　　（2）鼓励企业进行技术改造和投资的政策：企业用于技术更新改造的设备，若其法定使用年限在5年以上，则购入价格的10%可直接扣除当年的应纳所得税额，若法定使用年限为3年，抵免额为购入价格的6%。某些购入的旧设备也可享有不同程度的税收抵免。

　　（3）其他税收鼓励政策：加速折旧；向高等院校和以研究为目的的非营利机构捐赠的科研新仪器、设备等可作为慈善捐赠支出，在计税时予以扣除。

　　2、减收资本增值税以促进风险投资

　　1969年美国资本收益税（源自资本收益的个人所得税）税率从29%骤增为49.5%，使风险投资业长期停滞；而从1978年起资本收益税率先降到28%，又降到20%，则激发了风险投资业的长足发展。

　　台湾为发展创业投资，80年代初就采取了至关重要的税收刺激措施：风险资本基金的投资者可有20%的投资免交所得税。台湾的创投业由此发端。当局对创业投资公司的股东提供投资抵减的奖励，诱使许多愿意冒风险的投资人参与创投行列。当局也在早几年两度提供种子基金，合计新台币24亿元参与投资创投产业，引导创投产业走过早期的摸索。累计至1999年，创投公司的股东享受的投资抵减金额大约是新台币60亿元，区区60亿元的租税减收，却引导投资947亿元资金给科技产业，带动台湾科技产业的资本形成至少有新台币9,000亿元的规模。

　　对比——

　　美国联邦政府的税收优惠并不针对特定产业，税收激励主要表现为鼓励研发，此外降低资本收益税税率起到了促进风险投资的作用。我国除技术交易可减税外，没有鼓励研发和促进风险投资的税收激励，优惠政策都是针对具体产业（如软件）或具体区域（如高新区）。两国税收激励的理念有根本差异，我国的理念更接近于美国的州政策。

　　（五）地方政府的财税政策

　　在美国，州政策与联邦政策的不同之处有二。首先，州技术政策的目标与联邦政府不同。州技术政策的目标注重本地区技术的研发和应用，并主要通过资助学术部门和州研究机构来实现。1995年，平均各州R&D资金的53%用于本州的各种研究型非营利性组织（包括学术部门和研究机构等）。各州技术政策的目标在于：维护和加强州内大学的研发能力；通过为创业企业和小的技术型企业提供支持，鼓励本地成长的企业；促进新技术在生产过程和产品中的应用。其次，各州往往不仅支持企业的研究开发活动，还对特定行业（特别是对技术含量较高的行业）予以政策倾斜，如所得税优惠等。一个例子是加州对生物技术企业提供一项特殊的鼓励政策，即对投资于“特殊目的建筑物”如高标准洁净车间予以许可税或所得税抵免。而联邦政府极少给予某一行业特殊优惠政策，即使有也只是针对该行业的研究开发活动，如半导体业成立的SEMTECH。

　　1、地区政府的作用比联邦政府更重要

　　美国著名的经济智囊团迈尔肯研究所于1999年7月发表了一份题为《高技术产业对美国经济发展的影响》的研究报告。该报告根据地方金融协会提供的资料整理出来了315个都市地区的高技术产业的产出、就业人数和生产能力等方面的数据，得出的结论是鉴于高技术的倍增器作用，高技术产业已经成为都市地区经济发展能否成功的决定性因素。州和地方政府的经济政策都十分重视高技术园区的建设，各都市地区的高技术产业的产出和密集度都有了很大的提高，形成了一大批高技术生产中心。该报告认为，影响高技术产业分布的因素，大致可以分为公共政策、地区比较优势和社会基础设施三大类，其中公共政策包括了税收优惠、公共投资和新技术商业化能力。

　　在对影响高技术产业发展的因素逐一分析评估后该报告指出，都市地区政府在其高技术产业发展过程中的作用极为重要。而新经济学家也认为，鉴于高技术产业的独特性，联邦政府的作用是有限的，它的过度干预和不适当的公共政策都会适得其反，甚至伤害高技术产业的发展，因此过分强调联邦政府在都市地区经济发展中的作用有失客观。真正起决定性作用的是州和地方政府、切合实际的公共政策、以及私营和国营企业之间的主动作用。在高技术产业取得成功的都市地区都有一个共同的特点，那就是政府一开始便参加到高技术产业的发展中去，积极引进善于进行新技术开发的厂商，以增强都市地区发展高技术产业的能力。实践证明，这是一项卓有成效的政策。

　　2、州政府财税政策的演变

　　州能否出台和出台何种鼓励政策并不受联邦法律的限制，而只受本州法律的约束。如亚利桑那州宪法就禁止州和地方政府以补贴或其他任何形式对私人企业提供捐赠或拨款。

　　各州经济计划的发展经历了三个阶段。第一阶段是70年代以前，当时各州的政策导向基本上是利用财政鼓励政策吸引厂商在本州建立制造分厂。70年代后进入了第二阶段，其特点是扩展了援助的企业和企业活动的范围，同时瞄准了创业企业、小企业和已有企业。这一阶段的计划向企业提供了更多的服务，但并没有放松对制造分厂的吸引，这些计划中的绝大部分资金是用于对新建分厂的税收补贴。进入90年代后，州和地方政府的经济发展计划以一种新的方式被提出，称为第三阶段计划。第三阶段计划改变了过去由政府直接向企业提供经济发展服务的方式，而是鼓励由私人组织或准私人组织来提供这种经济发展服务。私人或准私人组织可能比政府获得企业界更多的支持。第三阶段计划被认为能够向企业提供更为灵活和整合的服务。政府不再像以前那样对这种服务提供100%的补贴，而是由这些私人组织承担服务成本的一部分，政府只提供一定比例的匹配资金。如密西根州的资本获得计划即属此类。这样政府就能够利用有限的财政资金为更多的企业提供服务，而且私人组织的加入使得政府资金的使用效率也得到了提高。

　　总之，各州和地方政府经济发展计划在各阶段的主要目标都是相同的，即增加就业和税基，减少当地居民的失业率。提高企业生产率却并不是一个重要目标。

　　3、各州的高技术企业发展计划

　　美国许多州都采取积极的政策促进当地高技术产业的发展。但1983年美国联邦政府技术评价办公室（OTA）对全国150个具有高技术产业鼓励计划特征的州计划调查显示，只有22个州的38个政府计划是专门致力于满足高技术产业需要和解决其面临问题的狭义的高技术计划，并且绝大多数是在1980年以后才出台的。尽管各州的高技术计划的形式、目的和资助水平有很大差异，但都服务于高技术企业，特别是创业企业的需要。其中之一就是财政援助，包括帮助企业获得风险资本，研究开发减免税、技术培训减免税和其他减税政策。

　　大多数州都把发展高技术产业作为促进当地经济增长、创造就业和提高人民生活标准的全面发展战略的一部分。它们将政策重点定位于新技术研究开发和商业化过程的不同阶段。主要有三种类型：

　　（1）集中于研究开发阶段战略的州注重其大学系统的资源和设施建设，以及产业界和大学的合作。因为多数的基础研究是由大学完成的，一些州对大学相关学科的师资、课程和研究进行了改进和扩展，并向大学的研究活动提供研究开发减免税和专项拨款，协助其获得联邦研发合同，支持其建立独立的研究开发中心。如密西根大学在州政府资助下建立了几个从事生物技术和机器人技术的研究院。

　　（2）集中于商业化和创立企业战略的州重视鼓励新技术的开发和商业化，向拥有新技术的企业家或发明者提供产品和市场开发援助、资本援助，或建立高技术创业企业孵化器。如马萨诸塞州技术发展公司（MTDC）向高技术创业企业提供风险资本，并提供商业计划、管理和市场营销援助。

　　（3）集中于产品扩张和成熟产业战略的州是由于认识到其有限的研发能力或缺乏技术人员，从而吸引更为标准化的高技术产品在本州的生产。他们采用税收优惠等政策吸引那些要扩张或迁址的高技术企业在本州组建装配设施，阿拉巴马州新企业和扩张企业计划就属此类。这些州的另一政策重点是鼓励新的生产技术向本州的成熟产业转移和应用，以期通过提高现有企业的生产率，留住已有企业。如密西根州成立了工业技术研究院以促进机器人技术在汽车业和其他成熟产业的开发和应用。

　　4、州鼓励性财税政策的手段

　　州经济发展计划和高技术企业发展计划的鼓励政策手段是基本相同的。鼓励政策的手段主要有三种：

　　（1）直接财政鼓励指的是从州财政或通过州资助的组织向企业提供直接货币援助。直接财政援助一般致力于满足企业的融资、劳动力培训、市场开发和技术商业化活动的需要。这些援助包括补贴、贷款、权益投资、贷款保险和担保。培训补贴也是直接财政鼓励的重要形式。其他形式还包括复兴贷款基金、种子资本基金等。

　　（2）间接财政援助包括州政府给地方政府和社会组织用以支持商业投资或开发的拨款和贷款。这些组织包括社区、金融机构、大学、社区大学、培训机构、风险资本投资者和儿童照顾者。在很多情况下，这些资金是与一个或多个具体的企业落户（location）或扩张项目捆绑在一起的。其他计划的目标是致力于企业界的总体需要，如基础设施、技术培训、新建和改建高速公路、机场扩建和其他设施。援助资金以拨款、贷款和贷款担保的形式提供给中间机构。间接财政援助也用于带动私人投资，如州财政资金作为保证金质押在金融机构，以换取向特定的企业借款者提供资本或贴息贷款。

　　（3）税收鼓励政策被各州视为促进企业投资、降低企业经营成本和与其他州相竞争的手段。美国各州减免或者延期交付的税收有销售和使用税、投资税、资本收益税、净运营损失（NOL）等，并允许生物技术企业可以转让他们的税收优惠给其他合作企业，以获得资金。税收鼓励通常可被分为5种类型：抵免、减收、免除、返还和其他措施。减税范围包括州收入税、特许税和其他州税，其主要支持如创造就业、设备资本投资或研发投资、工人培训或儿童照顾等企业活动。减税对象是实物资产和人力资本的税收，以促进特定产业如“环保的”制造业的投资。免税范围包括公司税、公司特许税、州销售使用税或其他商业活动，如采购空气污染控制设备或建筑材料。

　　（4）设立企业园，企业园通常代表对特定工业区实行特殊税收政策，最有利于轻工业和制造业。40个州建立了各自的企业园。这些企业园位于经济欠发达地区，并享有一系列的税收信用、减免政策和其他鼓励措施。最常见的是资本投资鼓励，如财产税、收入税、销售和使用税减免或返还。2／3的州对企业园采取了这些资本投资鼓励政策。如加利福尼亚州在10年内建立了39个企业园并创造了5万个就业岗位。园内企业享受新设备销售使用税减税和雇佣税州税部分减免。

　　对比——

　　我国一些地方政府在扶持高技术产业发展方面，不仅不逊于美国州政府，而且还必须缓解中央抑制性财税政策的负效应，殊为不易。但总体来看，还没有脱离美国州政府财税政策演变的前两个阶段。

　　三、下一步着重要改进的方面

　　上面的篇幅已经对存在的问题作了较多分析，因此下面的政策建议不再展开论述，对所有政策手段中“加强管理”的内容也不再过多陈述。

　　（一）财政投入政策

　　1、研发投入

　　在“十一五”规划中应该明确规定，政府R&D拨款占财政支出的比例，5年中从1.8% 逐步提高至3% 。

　　2、种子基金

　　由财政拨款形成的政府的风险投资公司，应该更多地作为种子基金，更多地作为天使资本，以求通过幅射效应扩大全社会风险资本的规模。中小企业创新基金应该大大扩展规模。

　　3、产业资本投入

　　近期内只能由政府来干的高技术产业（例如航空工业），必须大大增加资本投入。资本的主要来源是其他领域的国资减持。

　　（二）税收政策

　　1、取消法外征税

　　明确规定，有限责任公司中个人股名下的未分配利润若要转增资本金，不得征收个人所得税。

　　2、按照财会制度规范所得税税基

　　一是企业所有工资支付均在所得税前列支，二是企业所有研发费用（固定资产投资除外）均在所得税前列支。

　　3、率先实行消费型增值税

　　增值税由生产型改为消费型已经是既定政策，在未能全面推行之前，高技术企业可以先走一步，率先实行。

　　4、减税鼓励风险投资

　　风险投资的投资者，无论法人还是自然人，可有20% 的投资免交所得税。

　　（三）折旧制度

　　现行折旧制度已经实行了11年，需要重新制定。一是要全面提高综合折旧率（从7.5% 左右提高到10% 左右），二是要对一些高技术设备（例如IT装备）进一步加速折旧。

　　（四）产权制度

　　1、高技术企业改制

　　对早期高技术企业的产权改革，不再由政府行政部门（财政部、教育部、科技部）逐级审批，而由具体的产权所有者根据中央政策尽快解决。例如，高校企业由各高校自行解决，中科院院所企业由中科院自行解决。

　　2、政府资助形成的知识产权

　　第一，政府财政资助的知识产权归属要有利于技术扩散，提高公共资源的社会效益。政府在赋予承担单位知识产权所有权的同时，应同时赋予转移和扩散技术的责任。

　　第二，基础性和共性技术的知识产权归属要有利于技术共享，提高技术资源利用效率。

　　第三，重视职务发明人的作用，把对职务发明人的激励落到实处，充分调动职务发明人的积极性。

　　3、技术股的比例

　　前此的所有有关文件都混淆了“知识产权占股权的比例”和“无形资产占资本金的比例”这两个概念，这是个关系到知识资本价值承认的大问题，需要由财政部出面拨乱反正，按正确的原则行事。