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在当前表面热闹乃至泡沫化的国有企业改革大讨论中，一些论者明显地表现出对于国有企业改革历史以及当前形势缺乏了解的特点。
非常重要的一点就是，国有企业改革已经从一个企业一个企业地所谓"国有企业"改革阶段进入了"国资改革"阶段；因此，改革的目标更多地侧重于从国有资产整体布局来进行考虑，并在此基础上通过新组建的国有资产监管机构来对单个企业中的国有资产实施有效监管。显然，十六大以来形成的这一新的改革思路是对以往改革的总结和突破（包括对"现代企业制度"的改革的总结与突破），但是，这一改革仍在探索之中。在此过程中，有两点需要引起注意：一者，不要指望国有监管框架能够解决国有企业的所有问题，或者通过所谓"治理结构"来一劳永逸地解决掉国企的固有问题，事实上，对于一些领域的国企资产来说，资产形式的转换是必需的；二者，国有资产的监管框架仍处于完善过程中，人们需要客观地理解和对待其中产生的问题，并建设性地寻求进一步的变革之策，而不是陷于情绪性责备之中。
一、国企改革之"国资改革阶段"：国有资产管理体制的演变
我国的生产资料全民所有制采取国家所有制的形式，由国家代表全体人民来行使国有资产的所有权。巨额的国有资产又被分割在数量众多的国有企业或各种股份制企业之中。国家作为国有资产的所有者必然要对这些国有企业进行管理，所谓的国有资产管理功能体制就是国家对拥有的国有企业所采取的管理方式，其变化便形成了不同时期的国有资产管理体制。
在计划经济体制下，我国的国有企业分别隶属于中央各专业主管部门和地方政府管理，中央和地方对各自所属的国有企业任命企业领导人、分配投资、下达生产计划、分配物资、决定企业重大经营决策等。经济体制改革以后，众多的国有企业仍然被分割为中央与地方进行管理。多个部门分别代表国家行使所有权，管理着各自所属的国有企业。但与传统计划体制不同的是，国有企业被赋予了相当程度的生产经营自主权。问题在于：第一，中央各部门和各级地方对国有企业的分割，将国家所有制实际上变成了部门所有制和地方所有制，导致中央各部门之间、中央与地方之间"条块"分割和利益矛盾。第二，国有企业的生产经营自主权难以得到真正的落实，其生产经营活动仍然受上级主管部门的不正当干预。第三，权利与责任的非对称安排。企业经营得好，其上级主管部门可从中获得利益，但如果企业经营不善甚至出现亏损则不会有任何人对其负有责任。企业资产被侵蚀，所有者权益得不到保证成为重要问题。
1988年8月，国务院成立国家国有资产管理局，旨在塑造一个代表国家统一行使所有权的国有资产管理机构，其管辖范围不仅包括经营性的国有资产，而且还包括行政性、资源性等非经营性国有资产。但国有资产管理局的职责却仅限于对所管辖的国有资产进行清产核资，并没有真正行使国有资产的所有权。行使国有资产所有权的真正主体仍然为各专业主管部门，多部门行使国家所有权的情况并未改变。同时，国有资产管理局还同其他部门存在着新的矛盾和摩擦。
1993年11月，中共中央十四届三中全会作出《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出对国有资产实行国家统一所有、政府分级监管、企业自主经营的体制。在政企分开之外，首次提出了政资分开的概念。此后，深圳率先组建了专门行使国有资产管理的机构，进行国有资产管理体制改革新的探索。
1998年，国家国有资产管理局被撤销并入财政部。机械、化工、内贸、煤炭等15个以主管行业的专业经济部门被改组为隶属于国家经贸委的"局"，并明确不再直接管理企业。这是政府管理经济方式的重大转变。专业经济部门撤销后虽然改变了各部门代表国家对所属企业行使所有权的状况，但却出现国家所有权的各种权能被政府多个部门分别行使的状况，如企业工委管人事任免，经贸委管企业运行，财政部管理资产，劳动部门管企业的薪酬，计委管企业的投资审批等。这又产生了新的问题和矛盾：一是多部门分别行使所有权，难以对国有资产全面负责；二是出资人不到位，公司治理结构难以健全，难以对企业经营者实行有效的激励和约束；三是企业改制、资产重组和国有经济结构调整中，难以有一个部门负责作出通盘研究、规划和统筹；四是国有资产量大面广，由中央政府作为唯一的出资人，难以对全部国有资产进行有效管理。
1999年9月中共十五届四中全会《关于国有企业改革和发展若干重大问题的决定》提出，政府对国家出资举办和拥有股份的企业，通过出资人代表行使所有者职能，按出资额享有资产收益、重大决策和选择经营管理者等权利，对企业的债务承担有限责任，不干预企业日常经营活动。要按照国家所有、分级管理、授权经营、分工监督的原则，逐步建立国有资产管理、监督、营运体系和机制，建立与健全严格的责任制度。国务院代表国家统一行使国有资产所有权，中央和地方政府分级管理国有资产，授权大型企业、企业集团和控股公司经营国有资产。要确保出资人到位。随后，上海、武汉等地方政府便组建了国有资产管理机构。
2002年11月，党的十六大提出，在坚持国有所有的前提下，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。关系国民经济命脉和国家安全的大型国有企业、基础设施和重要自然资源等，由中央政府代表国家履行出资人职责，其他国有资产由地方政府履行出资人职责。中央政府和省、市（地）两级地方政府设立国有资产管理机构。
2003年3月，新一轮的政府机构改革根据十六大报告决定设立国务院国有资产监督管理委员会。其职能为：按照《公司法》等法律和行政法规履行出资人职责；指导推进国有企业改革和改组；代表国家向部分大型企业派出监事会；通过法定程序对企业负责人进行任免、考核并根据其经营业绩进行奖惩；通过统计、稽核对所管国有资产的保值增值情况进行监督；拟定国有资产管理的法律、行政法规和制定规章制度，依法对地方国有资产管理进行指导和监督。对部分中央所属的非金融性国有企业履行出资人职责。
二、国资监管不能解决所有问题：建立国有资产管理体制的基点
在我国经济体制改革的进程中，是计划取向还是市场取向，直到十四大明确提出我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制之前，一直是争论不休的问题。虽然存在着争论，甚至上升到姓"资"姓"社"这样的意识形态领域，但在实际的改革中，我们一直在向着市场化的方向前进，建立市场经济体制。问题是现有的市场经济体制都是以私有财产制度为基础的，市场经济中的企业都是私有企业。而我国改革的起点所面对的却是公有财产制度的企业，同时，我们又要求经济体制改革必须坚持以公制为主体，不搞私有化，因此，我们要建立的是以公有财产制度为基础的市场经济体制。市场经济体制的模式经过发达国家几百年来的不断实践，已经为我们提供了可供借鉴的良好选择目标，而如何将公有财产制度的企业塑造为适应市场经济要求的市场主体，便成为经济体制改革中的重要问题，也是难点问题。
为使公有制企业成为真正的市场经济主体，国有企业依次经过了扩大企业自主权→利改税→承包制→股份制→建立现代企业制度等一系列改革，与此相适应国有资产管理体制也在进行着如上所述的改革进程，围绕着这两条主线进行的一系列改革其目的都旨在于使国有企业走向市场，成为市场竞争主体。但实践的结果却是，除主要处于垄断行业的国有企业外，其他竞争性行业中的大部分国有企业都陷入经营困难的境地甚至处于即将破产倒闭的状态。对此，一个重要的原因解释是国有企业的所有权"缺位"，国有企业缺少一个能够明确地行使所有权的管理机构。当然，由多部门分别行使国有资产的所有权确实存在着各种矛盾和问题，而现在由一个统一的国有资产管理机构来行使所有权解决了原来存在的一些问题，但是否能够通过建立统一行使国有资产所有权的管理机构就可以增强国有企业的市场竞争力，从而成为我们所要求的市场竞争主体，还需要我们谨慎看待。
当我们对国有企业的效率低下进行诊断时，我们首先必须搞清楚目前数量庞大的国有资产效率低下是由于没有找到一个适宜的国有资产管理体制，还是这些国有资产中的相当部分本身就存在着无法克服的效率低下而并非体制或制度本身安排不当所造成的。而与此同时，一些国有企业在市场经济中能够存在并发展，是由于市场经济本身需要这些国有企业，还是由于构建了适应这些国有企业发展的国有资产管理体制，还是由于其他方面的原因所致。循着这样的思路，我们应该重新审视我国市场经济中已有的庞大数量的国有资产或国有企业。根据它们的作用进行相应地分类，对不同类型的国有企业或国有资产采取不同的方式进行处理。否则，片面地强调体制改革和制度安排，将解决全部国有企业的效率问题寄予所谓的构建新的国有资产管理体制，其结果是"问题仍然依旧"。
也就是说，困难不在于设计一个什么样的国有资产管理体制，而在于设计一个能够解决问题的国有资产管理体制。要达到后一个目标，必须要明确和认清我们要解决的问题。要清楚市场上需要那些国有企业，不需要那些国有企业。我们的国有资产管理体制只能是针对那些市场上需要的国有企业。而对于那些市场上不需要的国有企业，不是要对它们建立一个国有资产管理体制问题，而是要它们如何顺利退出市场的问题。当然这里的退出市场不是要它们重新回到计划经济体制，而是通过市场机制的作用来实现退出。
实际上，在发达的市场经济中，确实存在着一定数量的国有企业，但这些国有企业的存在是对市场机制不完善的弥补或更为有效率的替代，或者说市场经济中需要这些国有企业发挥它们特定的作用。适应管理这些国有企业的需要，便产生了相应的国有资产管理体制，而不是由于设计了某种国有资产管理体制而使市场经济中有了国有企业。
目前，我国的国有企业可分为以下几类：
第一，竞争性领域中的国有企业
随着我国经济体制由计划向市场转变，非公有制企业在不断成长，其规模不断扩大。这些高效率的非公有制企业必然要对已有的且效率低下的公有制企业形成强有力的竞争，其结果就是已有的公有制企业大量地陷入困境。因此，在允许非公有制企业进入的竞争性领域中，国有企业经营困难或亏损问题，并非通过国有资产管理体制改革就可以解决的。唯一的选择只能是国有企业退出这些领域，这不仅解决了国有企业的问题，同时也因为效率更高的非公有制企业替代了效率低下的公有制企业，从而提高了这些领域的资源配置效率。
当然，在一些竞争性领域中，也存在着一些效率高的公有制企业，如海尔集团、长虹电器等。这些有效率的国有企业同那些大量陷入困境的国有企业都处于同一个国有资产管理体制之下，但却有着完全不同的结果，显然，这些有效率的国有企业之所以有效率其原因并不在于国有资产管理体制的作用。而是由于这些企业的经营者能够在较弱的监督甚至没有监督的情况下，自觉地从企业资产所有者的利益出发，充分地调动企业劳动者积极性搞好企业。这也就是我们通常所说的"一个好的企业都有一个好的领导班子"。也就是说，是由于企业领导人的个人因素保证了企业的效率，而不是源于一种制度安排。也正因为如此，在竞争性领域中，有效率进而有竞争力的企业并不多，因为好的有责任心并且有能力的领导总是个别的。
第二，垄断竞争领域中的国有企业
在我国经济体制市场改革中，大部分行业已开放市场，允许非公有制企业的进入，但仍有部分行业在实行严格的市场准入，排斥非公有制企业的进入，实行完全的国有企业垄断经营，如电信业、金融业以及大部分基础设施产业。加入WTO后，我国已承诺逐渐开放某些垄断性行业，但这种开放需要一个过程。垄断意味着排斥竞争。这些低效率的公有制企业在垄断的保护下基本不存在任何非公有制企业的竞争威胁，若不出现亏损或持续性亏损，就不会陷入经营困境，企业就可以生存下去。但这是以资源的低效率配置和全社会福利损失为代价的。通过垄断来维持这些公有制企业的存在并不是一个优化的选择，但受经济的或政治的因素影响，要开放这些领域尤其是全部开放，目前还不可能实现。
有些行业虽然没有对非公有制企业开放，但已有少部分非公有企业进入，如钢铁、汽车、煤炭等行业。这些产业虽然有非公有制企业的存在，但国有企业仍然凭借自己的实力以及对市场的率先抢占，从而占据着较大的市场份额，形成自己的垄断地位。这些行业的公有制企业效率要高于完全垄断行业中的公有制企业，但它们的存在主要不是靠效率，而是依赖于自己的垄断地位。而垄断地位被动摇时，有些行业的大型国有企业便出现经营困难。如国家关闭一些"五小"企业，使其退出市场，以提高资源利用效率和保护环境，但与此同时，一些处境不佳的大型国有企业的经营状况也随之出现转机。显然，垄断程度提高是变好的主要原因。但随着非公有制企业的进入，国有企业数量的减少，对其监督和管理的加强，其效率也会提高，竞争力将增强，因此，这些垄断竞争行业仍然会存在一定数量的国有企业。
第三，自然垄断领域中的国有企业
在一些自然垄断行业中，生产成本递减排斥着竞争，因而存在着足够大的规模经济效益，因此，垄断甚至全行业垄断有利于提高资源的配置效率。但若由非公有制企业垄断经营，则追求垄断利润的内在动力将导致规模经济效益难以得到充分发挥，效率反而被降低。所以在许多发达的市场经济国家，政府都接管自然垄断行业的所有权或将其国有化，如电力、电话、煤气和自来水、城市公共交通、铁路、航空都由国家来经营。而在我国目前的市场化改革中，这些自然垄断行业都由国有企业尤其是大型国有企业在经营，以后这些行业仍然是国有企业存在的重要领域。
第四，特殊行业中的国有企业
对于一些涉及国家安全的军工、航天、造币等行业，目前都由国有企业经营，以后仍然不会有任何改变。
据以上论述，可按市场性质将国有企业主要分为四种类型。随着市场化改革的深化以及市场经济体制的建立和完善，处于竞争性领域中的第一类国有企业将基本上退出，能够生存下来的将是少数；处于垄断竞争领域中的国有企业数量也会减少；第三类和第四类的国有企业基本上不会有变化。这将是我国国有企业在不同领域中未来的分布格局。在这四类国有企业中，第三类、第四类的国有企业完全是因为市场机制在这些领域中存在着难以克服的缺欠而对市场的替代，第一类、第二类国有企业则是因为本身具有市场竞争力而存在和发展，它们同样是市场选择的结果。这些具有市场竞争力的公有制企业和用于弥补市场机制缺欠的公有制企业，才是构建国有资产管理体制的基础。
三、国有企业的目标讨论：保值增值最大化未必是国资存在目的
认为国有股权并不存在"产权虚置"，并且认为只有良好的监管和治理结构，国有企业就可以等同于私有产权，是当前国有企业改革讨论中一个较为普遍的思维定式。这种思维认为，国有企业陷入困境是由于其财务状况不佳发生亏损或利润微薄，因此设想让国有企业来追求利润最大化来挽救其命运。然而，问题在于国有企业是否有利润最大化的机制，是否能够真的建立起这样一个机制。显然，如果国有企业存在这样一个机制，就不会有目前的国有企业问题。改革的必要正在于缺乏这样一个机制，并且从现有的理论来看，虽然无法从理论上证明私有和国有哪一种产权最优，因为私有制度与国有制度的比较需要取决于极其复杂的相关制度，但是，在理论上，经济学家们找不出一个可以完全解决委托-代理矛盾的一劳永逸的制度（谁能找出肯定可以得诺贝尔经济学奖），而中国的改革也不能将改革建立在虚构的理论基础上。而在实践中，在市场经济中，国有企业与私有企业从来都是两类不同性质的企业，它们有着各自不同的目标，私有企业是以追求利润最大化为目标的一般性市场竞争主体企业，而国有企业则是承担特定任务的特殊企业，二者不可能简单地相互替代，当然也存在着一些可以相互替代的情况，如在竞争性领域中一些国有企业与私有企业共存，但这只能是特殊情况，不能作为在竞争性领域中可以存在全部或大部分国有企业的依据。
在市场经济中，政府的活动主要是提供公共产品和对经济运行进行调节。政府创办国有企业并不是看那里有利润，通过创办国有企业来获得这些预期的利润，这与政府活动的目标及存在的意义是根本相悖的。政府创办国有企业目的是为开发某一产业、进入自然垄断行业或完成特定任务，即来用弥补市场的不足。当国有企业存在的领域民间企业可以进行经营并且政府不再需要利用这些国有企业来实现相应的目标时，国有企业就会从这些领域中退出，即使国有企业在这些领域中生存得很好拥有丰厚的利润也要退出（退出不等于国有资产的流失，只不过是资产形式的变化而已）。同时，国有企业又要根据当时经济发展的需要进入新的领域。因此，国有企业的存在只是作为民间企业的替代，弥补市场的不足，优化资源配置。当然，国有企业作为政府调节经济的手段，不等于说国有企业不要利润，不求资本回报，不要保值增值，相反，国有企业必须要有利润并且要实现适度的利润水平，这是国有企业得以长期存在的基础。若没有盈利甚至处于亏损的状态，国有企业就会成为政府的财政负担和包袱，也就不太容易作为长期有效的调节经济的手段。但无论如何，国有企业未必是以效益最大化为目标的，也不是以保值增值最大化为目标的，在很多时候是以社会效率最大化为目标的。
既然国有企业主要是作为政府调节经济的手段，为的是社会效率的目标，而不是单纯为了追求资本回报和利润和保值增值，因此，也就不存在国有企业的产权经营问题。因为产权经营的实质和核心就是追求产权增值的最大化，这正是私有股权的行为目标，而不是国有股权的目标。当然，目前较为流行的一个观点，即设立国有控股公司进行国有产权经营只不过是人们从现实中的私有产权控股公司出发所做出的一个国有资产管理体制模式假想而已。因为国有控股公司所谓的产权经营无非就是购买某一企业的股权，参股或控股这一企业，待股权升值后将在该企业的股权在资本市场出售，获得股权溢价；或者是对某一企业的前景不看好，而事先将股权从这一企业退出，避免股权缩水而遭受损失。显然，国有控股公司如此进行的产权经营必然是在那些竞争性领域，而竞争性领域中的国有企业大量陷入困境，决定了这样的国有股权经营是不可能的，因为这里并不存在我们所要进行股权经营的微观国有资产经营主体。反过来，若认为有了这样的国有控股公司进行产权经营就可以解决竞争性领域中的国有企业困境总量，这是典型的形而上学思维方式，就如我们先有航天飞机，然后才有航天飞机的制造技术和材料，而不是先有航天飞机的制造技术和材料，然后才有航天飞机一样。同时，作为国有经济中的大型甚至特大型的国有企业，政府创办的目的并不仅仅是为了股权增值，更多的是其战略意义，这些企业的规模和所处的领域在一定的时期内是相对稳定的，不存在进行不断的股权流动。当然，因国有经济布局的调整，国有企业会有退出和进入等问题，进而出现产权的流动，但种流动并不是为股权增值，而是实现新的战略目标。所以，对于国有企业来说，并不是产权经营问题，而是如何将它们经营好的问题，第一，保持适度的利润水平，至少不发生亏损；第二，实现相应的战略目标。
当然，我国的市场经济体制不同于发达国家的市场经济体制，它是通过计划经济体制的转轨和公有制企业的改革而形成的。在这个过程中，一些用于弥补市场不足的国有企业会得到继续发展和成长壮大，但在一些竞争性领域中也同样会有一些国有企业在市场竞争中发展起来。后一类国有企业的目标将是以利润最大化为目标，这也是它们能够在竞争性领域中获得发展的必然要求。但也不排除政府因宏观经济调控的要求而让这些竞争性的国有企业承担一定的特殊任务。
四、国有资产管理体制的基本构架
通过以上分析，我们可以看到，国有企业是市场经济中不可替代的企业组织方式，是政府调节经济运行的重要手段和稳定经济运行的微观主体；同时，我国经济体制改革的目标又是建立社会主义市场经济体制，一部分国有企业必将在体制转轨中适应市场竞争而发展起来，因此，在我国的市场经济中必然要存在着相当数量的国有企业。对此，就要建立起相应的国有资产管理体制来管理这些国有企业，国有资产管理体制是我国社会主义市场体制的重要组成部分，但我们究竟应该建立何种模式的国有资产管理体制，只能通过不断地改革实践进行探索。在此，我们提出一些具体设想。
（一）国有资产管理的机构
我国目前拥有数量庞大的国有资产，把这些国有资产全部归属中央管理不现实的，同时地方进行调节本区域经济活动的需要，也需要拥有一定数量的国有企业，因此，我国的国有企业必须在中央与地方之间进行分割，中央与地方要各自建立相应的国有资产管理机构来管理所属的国有企业。这些国有资产管理机构要对所属的国有企业统一行使国有资产所有权的各种权利，结束国有资产所有权由不同部门分割行使的状况。这有利于行使国有资产所有权的管理机构权责明确，塑造有效率地配置国有资产的责任主体。
对于国有资产管理机构的归属，有两种观点：归属人民代表大会和归属政府。归属于人民代表大会的依据主要认为国有资产为全体人民所有，而人民代表大会是代表全体人民利益的最高权力机构，因此由人民代表大会来行使所有权更能够体现人民的意志，符合人民的利益。实际上，这种观点是从权力来源来强调国有资产管理机构的归属问题。问题是人民代表大会是一个立法机构，而不是一个具体的行使权力的机构，因此在人民代表大会下设立国有资产管理机构不符合人民代表大会的职责要求，它也不具备承担这样的能力。所以，我们赞同国有资产管理机构直接归属于政府管理。因为政府作为管理公共事务的机构，它同样代表着全体人民的利益。更为重要的是国有企业是政府进行经济活动调节的重要手段，它们必须要掌握在政府手中，相应地专司国有资产管理的机构必然要直接归属于政府，这样才能更好地发挥国有企业在经济运行中的作用。
1.国有资产管理机构的管辖范围
国有资产管理机构目前只管理部分国有企业和股份制企业中的国有股权。对于非经营性和资源性的国有资产，金融企业的国有资产，甚至一些某些行业中的经营性国有资产均不再国有资产管理机构的管辖范围。鉴于设立专司国有资产的管理机构应统一行使国有资产所有权，我们认为非经营性和资源性的国有资产，包括金融企业的资产一旦转变成经营性资产，均应交由统一的国有资产管理机构进行监管。
2.国有资产管理机构的职责
国有资产管理机构作为专门行使国有资产所有权的机构，它主要是履行出资人职责，作为国有股权的代表。国有资产管理机构只能按照《公司法》、《国有资产监管条例》等法规以国有股东的身份根据在企业中享有股份的比例来行使自己的权利，如人事任免权、决策权、资产收益权，不能直接干预企业的生产经营活动。根据《公司法》，股东大会选举董事会，董事会聘任总经理等高级管理人员，股东必须要通过董事会来发挥自己的作用。但股东的地位和作用取决于股权的大小，拥有控股地位的大股东在在股东大会上有着绝对的发言权，决定着董事会成员，进而决定着企业的总经理等高级管理人员。所以，《公司法》本身就赋予了不同股份比例的股东所拥有的权力，只不过是为这种权力的行使规定了相应的程序和规则。
在国有企业中，国家要直接任免企业的领导人。这也是《公司法》赋予的权力，即大股东决定着企业的人事安排，因此，在国家拥有绝对股份的企业中，国家自然要直接任免企业的领导人。同时，国家绝对控股的企业也是政府认为需要在经济运行发挥重要调控作用的企业，政府必然要加强对其控制，直接任命企业的领导人则是重要的控制手段。在国有股份低于50的企业中，政府可以委派董事，通过董事在企业中的作用来保证国有股权的作用及其相应的利益。实际上，在发达市场经济国家中，由国家直接任命国有企业的领导人是普遍的惯例。如法国，国有股份在90以上的企业，其董事长和总经理由主管部长提名，经内阁会议讨论通过，总统签字批准，以法令的形式予以任命。国家股份在50-90的企业，董事长虽然也需经股东大会选举产生，但国家实际上仍然可以左右董事长选举，提名权仍在政府手中。
中央国有资产管理机构在履行出资人职责的同时，还担负着国有资产管理的职责。如指导推进国有企业改革和改组；进行国有经济布局战略性调整；对所管国有资产的保值增值情况进行监督；拟定国有资产管理的法律、行政法规和制定规章制度，依法对地方国有资产管理进行指导和监督等。
地方国有资产管理机构主要履行本级政府所属的国有资产出资人职责。由于地方国有资产管理机构管辖的中小型国有企业，不仅数量众多，而且有相当部分将要退出市场，因此，地方国有资产管理机构还承担着如何顺利让相当数量的中小型国有企业退出市场的任务。最后，地方国有资产管理机构只管理在本区域内用于弥补市场不足和优化资源配置的国有企业，作为它们的出资人。
（二）国有资产经营机构
在中央国有资产管理机构与所属国有企业之间，除非有特殊必要，否则不应再设立国有资产经营机构。这些国有企业本身都是一些大型和特大型企业，其下属有众多的子公司和分公司，以及众多的生产协作企业。相对于这些企业来说，中央直属企业本身实际上就是一个国有资产经营机构或改造为国有资产经营机构，作为其下属企业的控股公司或母公司。中央国有资产管理机构仅直接对这些直属国有企业行使出资人职责。这些直属国有企业所管辖的子公司、分公司等中央直属企业进行管理，中央国有资产管理机构与其不发生任何关系。
地方国有资产管理机构可对那些需要退出市场的众多中小型国有企业，设立相应的国有资产经营机构进行管理。国有资产经营机构的主要任务是要让这些国有企业逐步退出市场，而不是以这些大量的中小国有企业为载体进行所谓的产权经营，因此，未来的国有资产经营机构只是管理有限数量的而又不宜由国有资产管理机构直属的中小型国有企业。对于那些有关地方经济全局的大型国有企业，应直属地方国有资产管理机构进行管理，以便于地方政府有效利用这些国有企业调节经济运行。当然，直属大型国有企业因属下拥有相当数量的子公司和分公司，因此本身也具有资产经营机构的性质。
（三）生产经营企业
这里所说有生产经营企业是指国有资产管理机构直属企业或国有资产经营机构独资、控股、参股的企业。它们均是直接从事具体的生产经营活动的独立法人，拥有法人财产权，与资产经营机构的关系是出资人与被出资人的关系、法人与法人的关系。
五、在重围中寻求突破：新的国有资产管理体制面临的问题
建立中央和地方分级的国有资产管理机构，并由国有资产管理机构统一行使国有资产所有权，是新的国有资产管理体制的核心内容。它对于充分调动地方管理好国有资产的积极性，塑造明确的国有资产责任主体，提高国有资产的配置效率，具有重要的促进作用。但同时，新的国有资产管理体制也将会在运行中存在着新的问题。
（一）国有资产管理机构存在着职责目标的冲突
国有资产管理机构具有国有股权出资人和国有资产管理者双重身份。如果是仅以出资人身份进行国有资产管理，则不会有角色上的冲突，但问题是这里所说的管理是一种行政管理，即拟定国有资产管理的法律、行政法规和规章制度等。因此，国有资产管理机构即是国有企业或国有资产运行的规则制定者，也是规则的执行者。这样的制度设计虽然可以避免多头管理的弊病，但也使国有资产管理中的各种矛盾和问题集中在于国有资产管理机构于一身，使其陷入矛盾的漩涡之中，从而难以实现预期的目标。
依照《公司法》，股东有选举和更换董事的权利。而现在的国有资产管理机构似乎还不完全具有这项权利，今后国有资产管理机构能否很好地直接行使国有企业董事的任免权，至少需要一个过程。
另外，做好国有经济布局的调整，国有企业有效率的经营并同时发挥好作为政府调控手段的作用，这些国有资产管理中一直未能得到解决的问题，对于新的国有资产管理机构来说，是一个重要的挑战。
（二）地区市场封锁将会被强化
在发达的市场经济国家中，国有企业一般都是隶属于中央政府，由中央直接创办国有企业来弥补市场机制的不足，地方政府拥有的国有企业数量非常有限。而我国要实行中央和地方分级的国有资产管理体制，各自设立相应的国有资产管理机构。中央级国有资产管理机构是管理有关国民经济全局的国有企业，而地方国有资产主要是管理地方政府所属的国有企业。这种分级设立国有资产管理体制有利于减少中央政府管理的国有企业数量，提高中央级管理机构的效率，同时也有利于调动地方政府的积极性。但也很可能使地区保护主义得到加强。因为地方国有资产管理机构在国有资产保值增值的压力下，必然要促进国有企业的发展，在国有企业面临强有力的外来竞争时，地方政府就会通过本地区市场保护的办法，为国有企业创造一个本区域内的生存空间，如果各地均采取这样的办法，地方保护主义就会重新兴起和强化。
（三）国有企业的市场垄断程度将会强化，非国有企业的发展受到压抑
国有企业所有权主体不清，存在着无人真正对国有资产保值增值负责，国有企业缺乏人格化主体保护，这为非国有企业的发展提供了有利的发展机会。现在，设立地方国有资产管理机构，国有企业有明确的所有权行使主体，真正有人对国有企业的发展负责，这时，不排除地方政府为了国有企业的发展实现国有资产的保值增值而强化国有企业的垄断经营，从而排斥和压抑非国有企业的成长或市场准入。如果说在不同的领域中，国有企业与非国有企业是可以共同生存的，但在同一领域中，国有企业与非国有企业进行平等竞争可能只是一个设想而已。在我国的经济体制改革实践中，凡是对非国有企业开放的领域，国有企业纷纷陷入困境就是强有力的说明。在发达的市场经济国家里，基本上不存在国有企业与私人企业的竞争问题。国有企业一般都是垄断经营或者存在于私人企业不愿进入的领域。一旦国有企业存在的领域私人企业能够进入并愿意进入时，国有企业就会从其自然退出，给私人企业留下一个更好地生存空间。
（四）加快改革与国有资产流失的矛盾
国有资产流失有两种：一种是不改革但由于国有企业体制的固有问题必然发生的"体制性流失"，另外一种是改革过程中产权转换所发生的"交易性流失"。加快国有资产改革的目的是减少体制性流失，但却不免带来国有资产的交易性流失。但要是因为国资改革存在问题，就停止改革，那么体制性流失的成本可能不胜重负。事实上，以改革有问题为诉求要求改革停止是非理性的，不仅意味着所有的改革都将停止，而且完全忽视了不改革的机会成本的问题。
当前，值得注意的是，地方国有资产管理机构成为新的改革主体后，纷纷采取各种自认为适当的方式使大量的中小国有企业退出市场，这本是优化资源配置的重要举措，也是改革突破的可能。但在此过程中，国有资产的流失难以避免，并且如果措施不当将会造成国有资产的大量流失。假设现有大的制度框架不作调整，应对之策主要便是两个方面：一方面需要中央国资监管部门统一制定明确的国有产权交易规则以及相关的政策法规，并在实施过程中实施强有力的监督；另一方面可通过事前、事中以及事后监管等多种可能的方式来对制度不完善的监管予以弥补。
在此过程中，关注"公平的起点"固然非常重要。但需要注意的是，"公平的起点"的获得是非常困难的，甚至是非常昂贵的。相比于国企改革来说，涉及到政治制度变革的公共决策的变改革显然是更加复杂的问题。是不是一定要先解决一个“公共选择”这个更加复杂的问题，再来解决相对简单的问题呢？以及，在存在着体制性流失的情况下，是否有足够的等待时间，或者这样的等待成本是否一定值得支付呢？这些问题显然都值得人们认真思考。
当前，虽然有许多人在谈论公平。但事实上，国企争论中所有谈论公平的各方对于"公平"的理解其实都是一厢情愿的。在大多数的讨论中，一般人对于国有资产的分配公平的理解似乎是认为"平分"较为合适，然而，对于不同的社会阶层，农民、市民、企业经营者、劳动者、权贵阶层以及当年国有资产形成过程中的私有资产的被剥夺者，其公平的含意的诉求恐怕是大相径庭。譬如，农民可以认为国资产是通过"剪刀差"而获得的，因而要求分配权；与国有企业关系密切的市民更可以以自己的身份要求分配权；而具体一个国有企业的工人（好比首钢的工人）就更是有权利要求获得分配；国有企业的内部控制人呢，当然就更有分配的权力；至于打江山的老干部及其后裔是否可以多分一分，国有资产最早来源的工商资本家的后裔们是否可以在国有资产的变卖中多分一分，就更是复杂的问题。
如何才能达到 "社会公平"，实现"公平的起点"，宏观的办法是用宪政的办法解决，中观一点的办法是让相关利益者谈判，比较微观的办法是在帕累托改进或卡尔多改进的框架内以效率优先或交易优先的办法解决。究竟如何解决，何种解决是最优方案，需要取决于中国的相关制度性约束条件。在笔者看来，区分不同国企特点，对于竞争性领域的国企改革，在近几年内，比较可行的仍然是目前实施的效率优先兼顾公平的改革思路（在这一改革思路的贯彻中尤其要照顾好国有企业职工利益和当地稳定），同时在某些领域也可以更多引进"相关利益方"谈判的方法。至于以宪政框架为前提，以一个全社会性的"投票箱"的存在为前提显然并不是国有资产监管框架讨论的前提，虽然设想很好，但在可见的时间区域，可以说既不是中国国有资产改革的现实前提，也不是必要前提。许多问题，其实都是可以在变通的前提下进行讨论并进行的，其效果不见得比在宪政的框架下差（布坎南的公共选择理论就认为存在投票费用的情况下，宪政体制不一定是最优的）。如果从现实"次优"的选择出发，改革的推进者最关键就是掌握效率与公平的微妙平衡。这可能也就是邓公当年发明"不争论"，以及一再强调改革、发展和稳定相统一的智慧所在了。这样一种不取其左，不取其右的"中庸"的改革思路，虽然不象某些唱高调的激进方案那样动听，但更符合制度变迁的特点，并且有可能获得更加丰硕的制度变迁效果因而从长远看，也就更有利于全社会福利的最大化。
