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从“联建模式”到“统建模式”
近几年，各地电信监管部门已经开始注意到，进入者无法从主导运营商那里获得通信管道是妨碍本地电信竞争的重要原因。同时，地方政府也积极推动信息管道建设相关的制度变革，增加通信管道的开放性，提高通信管道的利用率，以尽可能降低通信管道建设对城市发展的不利影响。在电信市场进入者、各地电信监管部门和地方政府的共同推动下，产生了两种有影响的城市信息管道建设和运营模式：“运营商联合建设”模式（简称联建模式）和“地方管道公司统一建设”模式（简称统建模式）。
从目前实践看，运营商联合建设模式在有的地方是由地方电信管理局推行，有的地方则由当地政府推行。地方电信管理部门推行联建模式的初衷是为了使电信进入者获得信息管道，推动电信公平竞争，地方政府推行联建模式的主要目的是为了减少因信息管道建设而反复掘路的次数。以北京为例，2002年9月以来，北京市通信管理局一直按照“统筹规划、联合建设、产权分设、集中维护”的原则，推行信息管道的联合建设模式。其主要做法是：所有电信运营商和其他信息管道需求者向北京通信管理局上报信息管道的需求，并根据需求大小分担出资份额，信息管道建设由一家企业牵头。而且，不同地段的信息管道建设分别由不同的运营商牵头，轮流坐庄，管道的维护由牵头商负责。
联建模式可以使非主导运营商获得部分新增信息管道，并且，由于多家运营商联合同时建设信息管道，城市道路因管道建设而开挖的次数也可相应降低，因而受到很多地方电信管理部门和地方政府的支持。然而，由于这一模式没有实现信息管线的分离，信息管道仍然不可避免地成为运营商打击对手的策略工具，因而产生了新的“竞争”问题：比如，管道建设牵头企业利用牵头的优势地位，常常管道建设完工后，迟迟不交工。待其基本发展完成业务用户后，才告知其他建设方；或者故意不修通与竞争对手管道联结的“最后一公里”，等等。
不仅如此，联建模式还存在其自身无法克服的内在缺陷：一是这种模式是有企业提出需求才建设，只考虑了当前的市场需求，没有考虑城市发展和潜在进入者的未来需求，无法像水、电、气管道等地下基础设施一样随着城市道路同步的建设，因而不能避免随着城市发展再次掘路问题。二是非主导运营商虽然通过联合建设获得部分新增管道，但这无法改变其在信息管道资源方面的劣势地位，主导运营商仍然能够利用其在信息管道方面的优势地位控制市场，打破电信垄断的效果非常有限。三是新形成的信息管道网络仍然是一个封闭的网络。由于联建模式没有实现管线分离，一个市场进入者一旦参与信息管道联合建设而变成“在位者”，就会把信息管道作为策略工具，阻止新的进入者进入。而一个封闭的信息管道网络显然对电信市场的竞争与创新极为不利。
相比之下，上海市推行的由专业管道公司统一建设和经营模式则高屋建瓴，一开始就较好地解决了上述问题。早在2000年，上海市人大就通过了《关于加强本市基础通信管线管理的决定》，该决定明确规定：上海市通信管线的规划编制、监督实施和协调的主体是上海市信息化办公室，由其领导通信管线的统一规划、统一建设和统一管理。
2000年9月，上海成立了上海信息管线公司专门负责上海市新增信息管道的建设与经营。管线公司专门提供信息管道，不经营任何相关电信业务。经过5年的发展，上海信息管线公司统一建设的管道资源已经占有20％的市场份额，新建管道初步联结成网，并且主要集中在上海内环城区。这一模式通过把所有新增的信息管道交由一家专业管道公司统一建设和经营，有效实现了信息管线的分离，确保了信息管道网络的开放性和独立性。这对于提高信息管道的利用率，减少重复掘路，改善非主导运营商的市场竞争地位起到关键的作用。
虽然由于体制原因，上海的存量信息管道仍然由主导运营商上海电信掌握，仍然是管线合一的状态，但上海市政府通过把所有新增信息管道交由上海信息管线公司建设与经营，避免了信息管线纵向一体化产生的一系列问题蔓延到新增信息管道市场。因而该模式被认为是一个比较成功的信息管道建设与经营模式。
“统建模式”的垄断合理性
在电信与基础设施领域强调开放与竞争的大背景下，上海的统建模式最容易被人所指责的是其“垄断”特征。因为目前主导运营商对信息管道的垄断行为正是我们要批判和改革的对象，我们为什么要重新培育一个专门经营信息管道的垄断者，用一个“新”的垄断来取代“旧”垄断呢？
把管线分离后的信息管道交由专业公司垄断经营，从表面上看起来，似乎只是专业公司对信息管道的“新”垄断取代了电信运营商对信息管道的“旧”垄断，但事实上，信息管道“垄断者”的这种变化，实际上使信息管道从管线合一的状态向管线分离转变。与“旧”垄断相比，“新”垄断产生了截然不同的市场后果，较好地解决了主导运营商垄断信息管道对电信竞争的不利影响，减少信息管道建设而发生的社会成本。
由于信息管道是进入者与主导运营商开展“真实而有效”竞争的关键资源，在管线合一的制度安排下，垄断了信息管道的电信运营商必然会关闭信息管道阻止竞争者进入，以实现其收入的最大化。在这里，信息管道是运营商竞争的策略工具，信息管道的配置效率不是运营商关心的问题。
在由专业公司垄断经营信息管道的制度安排下，开放信息管道成为垄断者的理性选择，因为信息管道的销售收入是其惟一收入来源。而且，由于信息管道的价格受到政府的管制，专业管道公司只有采取尽可能地扩大，而不是限制信息管道销售量的方式才能实现收入最大化，所以提高信息管道的利用率是这一“新”的垄断者的内在要求。由此导致的客观后果是有利于信息管道公共平台的建立，促进本地电信有效竞争的实现。同时，信息管道配置效率的提高和开放平台的建立，能够有效减少信息管道建设而开挖道路的次数，极大地减少由此导致的社会负外部性。
事实上，并不是所有的产业都无条件地适用竞争法则。相反，理论分析表明，在自然垄断产业，垄断是比竞争更为有效的市场结构。自然垄断是指在既定的市场容量下，一家企业提供市场所需要的产品生产成本最低的情况。如果有一家以上的企业来瓜分这一市场容量，所有企业都会因为生产规模下降而抬高成本，因而由一家企业来满足市场需求就成为最有效的市场结构。
城市信息管道产业就是一个具有自然垄断性质的产业。因此，由不经营电信业务的专业管道公司垄断信息管道的建设与经营，不仅因为这种垄断能够产生有利于电信公平竞争，降低信息管道建设引发的社会成本等正的外部效应，而且因为这种制度安排最能反映城市信息管道产业的技术经济特征，产业经营成本最低。
当然，出于对垄断市场弊端与政府监管难度的顾虑，在一些自然垄断性质比较弱的行业，各国政府在实践中通常偏向于引入一个竞争者，通过有限度的竞争使经营者的信息充分显示，更有利于产业效率的提高。但是，信息管道作为一种道路地下基础设施，一般随着道路建设和更新，产品寿命比较长（一般为15年），市场竞争引发的成本下降和技术创新效应并不明显。相反，由于市场上增加了一个平行的信息管道网络竞争，两家企业均因无法实现最小的有效生产规模而导致成本上升。从这个意义上，上海的信息管道统建模式可以作为城市信息管道产业改革的发展方向，虽然在行政许可法实施后这一模式的合法性还存在缺陷。
“最后一公里”的解决方案
但无论是联建模式还是统建模式，都主要针对城域网的建设，一般只延伸至住宅或独立楼宇的代征道路，而不进入到所谓的小区红线内，即通常所称的驻地网或“最后一公里”。它是各大通信运营商在通信网络终端上争夺最终客户的制高点，而如何选择用户驻地网的经营模式也因此成为目前通信行业改革的瓶颈问题。
目前驻地网建设存在的主要问题有以下几个方面：其一，电信运营商利用不公平获得的资源以替代在服务质量上的竞争。
其二，国有企业为主体的市场结构，会加剧市场的恶性竞争。无论小区的需求量多小，各大通信运营商为了提高市场占有率，都会争的头破血流，甚至采取贿赂开发商以获得排他性的进入等不规范行为。
其三，国家对待市场力量的保守态度，直接表现为固话市场的准入限制，以及对城域网、驻地网建设上对民间资本排斥。
因此，一个包含制度设计的驻地网模式必须考虑在这几个方面有所突破，以期提升固话市场以及通信市场的制度环境。我们所推荐的驻地网建设的模式可以归纳为：城域网的“管线分离”＋驻地网的“网运分离”。
所谓城域网上的“管线分离”，就是城域网的管道建设采用统建模式，由一家专业管道公司负责建设管道。
所谓“网运分离”，是指将目前的驻地网建设（“网”）和使用驻地网以提供各种通信业务（“运”）合而为一的状态一分为二，将驻地网建设交给非通信运营商经营，通信运营商仅仅是利用驻地网以提供各种通信服务。这是驻地网建设模式的核心安排。
总之，无论是从城市信息管道产业的自然垄断性质出发，还是从信息管道对电信竞争和城市建设的外部性角度考虑，专业管道公司这一信息管道的“新”垄断取代主导运营商对信息管道的“旧”垄断，都是这一产业最为有效的制度安排。因此，我们真正要关注的问题，不是要不要专业管道垄断者的问题，而是如何通过相关的监管制度实现其有效经营的问题。
