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“十一五”时期即将到来，各有关部门和研究单位正在抓紧制定“十一五”规划。从本次开始，原来的“五年计划”改为“五年规划”，这无疑是适应体制变化和加入ＷＴＯ新形势而做出的一个非常关键而重要的改动。计划侧重指令性，强调政府的主导作用；规划则侧重指导性，强调市场的基础性作用。现在的问题是，如何适应名称的变化，将一些不适时宜的内容也改过来。
制定规划的主体是政府，推动规划实施的主体也是政府，因而规划什么内容涉及政府的职能范围。在市场经济体制下，政府的职能范围是有限的，超出政府职能范围的事无须政府去规划，只须政府创造良好的制度环境，充分发挥企业和个人的积极性和创造性。但如何尽快为企业和个人创造良好的制度环境也是需要规划的。因此，“十一五”规划的重点内容无非是两个大的方面：一是市场不能发挥作用或难以很好发挥作用的领域；二是制度变革或制度环境的建设。
市场不能发挥作用或难以很好发挥作用的领域主要是具有外部性的公共品领域和具有自然垄断性的行业。所谓外部性是由于产权界定困难或没有必要而导致边际私人净收益与边际社会净收益不一致的现象，如环境保护和国防军工生产的边际社会净收益高于边际私人净收益，具有正的外部性；排放污染和吸烟的边际社会净收益低于边际私人净收益，具有负的外部性。在具有显著外部性的情况下，私人或市场不愿干或干不好，政府规划甚至经营就有必要了。公共品是具有非排他性（ｎｏｎｅｘｃｌｕｓｉｖｅ）、拥挤性和不可分性的产品，常常具有外部经济性（或正的外部性），常常会导致私人“搭便车”，因而单靠市场调节会出现供给不足，因此公共品领域或行业由政府规划甚至经营就很有必要。自然垄断主要出现在具有网络性质的行业（如电力、广播电视、铁路等），由政府垄断的一个或很少几个企业经营更容易获得规模经济，若由多个企业经营则容易破坏网络的整体效率，因此在自然垄断行业也有必要进行规划。
按照青木昌彦等人的说法，制度变革是各种利益主体之间相互博弈的结果；按照布坎南等人的说法，制度变革是公共选择的结果。政府尽管是比较特殊的利益主体，但也是利益主体（或经济人）之一。因此，从长期来说，制度变革是无须政府去规划的。但是，由于政府是全社会的政府，具有唯一性，政府除了有自身的利益外，还必须代表全社会的利益，而且在较短的时期内政府的选择行为对制度变革的方向和程度有重大影响。因此，制度变革或制度环境的建设非常有必要纳入政府规划的内容。
具体说来，根据上述分析，“十一五”规划应重点规划如下内容：一是人口规划；二是国土利用和国土整治规划；三是能源等战略性资源开采和利用规划；四是环境保护和污染治理规划；五是科学研究和重大公共性技术开发规划；六是教育文化、医疗卫生、福利保障、就业等社会公益事业规划；七是基础设施建设规划；八是具有自然垄断性质的行业发展规划；九是法制建设、体制变革（含国企改革、城乡统一制度和各区域统一市场建设等）和政府职能转变规划；十是对外开放进度和国际关系规划等。不难看出，这十个方面都或者是具有外部性的公共品领域，或者是具有自然垄断性质的行业，或者属于制度变革领域。
至于过去“五年计划”所热衷的总产值规划、经济结构规划、主导产业规划、重要产品规划、城市化规划、进出口和外资利用规划等应淡化或弱化，因为这些内容应在统一的制度约束下，主要依靠市场的作用来决定。对未来五年确定明确的ＧＤＰ目标容易导致ＧＤＰ崇拜，容易导致各级政府产生不正确的政绩观（ＧＤＰ应由企业去创造，而不由政府去创造，政府主要应该为企业创造ＧＤＰ而创造制度和政策环境），容易导致以牺牲环境和社会事业去追求ＧＤＰ，不利于落实统筹经济与社会发展、统筹人与自然和谐发展的新发展观。一、二、三次产业结构的变化以及三次产业内部结构的变化都应是市场调节的结果，不应人为去规划。除了重大战略性产业（如军工、能源等）和自然垄断性质的产业外，竞争性产业无须政府去确定主导产业或重点发展产业，竞争性产业的产品更是无须政府去规划。城市化水平应是城乡居民在城乡统一制度下自由选择的结果，哪种规模的城市或城镇应如何发展，也应是在公平竞争制度下由各种规模的城市或城镇自主决定，无须政府去规划，政府只要规划好城乡统一制度和各级城市公平竞争制度的建设进度就行了。进出口和外资利用也应由企业和市场说了算，无须政府过分操心，政府只要为企业进出口和利用外资或对外投资创造好的制度和政策环境就可以了。
这里需要特别强调的是，虽然十六届三中全会已对未来一段时期的经济体制改革做出了决定，但它并不能代替“十一五”时期制度变革或体制改革方面的规划，因为《决定》有待于“十一五”体制改革规划去具体落实。在笔者看来，在所有规划中，最重要的规划应是制度变革或体制改革特别是其中的政府职能转变规划，因为制度是个“纲”，“纲举”则“目张”，将制度变革规划好了，其他规划的实现就有了依托。
（作者单位：国务院发展研究中心产业经济研究部）
