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安徽省长丰县一场旨在使农业用水市场化的改革遭遇瓶颈，当前情况下农村公共产品应采取何种供给方式引起争议
■核心提示
从2002年起，安徽省长丰县进行了一场农业用水供给方式的改革，力图用市场化的方式解决农业用水多年来吃“大锅饭”的弊端。但在实际操作中，却发现改革还无法逾越现有供水设施、耕作规模及农户观念的制约。就像安徽省水利厅一位副厅长所言“长丰水改的思路是正确的，但与我们的现实情况至少还有20年的距离。”
安徽长丰县水湖镇裴户村农民从水塘中抽水，然后再用拖拉机把水送到自家草莓地里。自长丰县农业用水改革以来，裴户村因距供水公司较远出现了买水难的情况。本报记者钱昊平摄
安徽省长丰县水湖镇裴户村。距村子两公里外一片长满蒲草的水塘边，一溜停放了11台手扶拖拉机，车厢里围上了好几层塑料薄膜。柴油抽水机“哒哒”地响着，把蒲草荡里的泥浆水抽进拖拉机车厢里。
这是10月13日中午时的情景，在场的农民说，这样的抽水方式已经持续了两周。裴户村村民闫兴路花了两个小时抽满一车厢水，从水塘里爬上来，脚上的泥还没洗就穿上了拖鞋，他要抓紧时间将水送到自家的草莓地里。
闫兴路种了一亩半草莓，让这些草莓全部浇上水，他需要一天往返水塘十次，每次大约可以拉回两吨水。
缺水的不仅是草莓，油菜、蔬菜等作物无不盼水。在农民闫兴路看来，自从县里搞农业用水改革后，他们这一带就经常缺水了：“以前的河渠里没水就会从水库里提水，但改革以后，用一次水买一次，如果不下雨，河渠就是干的，因为我们村是下游，村干部也不敢凑钱买水，怕钱交上去了买不到水，无法对老百姓交代。”
闫兴路所说的用水改革始于两年前，长丰县所有水管单位都组建农业供水公司，自主经营、自负盈亏。需要用水的农户按实际需求量直接向供水公司买水，一改过去由乡、村统一安排取水供水，统一收取水电费的办法。在当年的改革方案中，这被称为是对农业生产用水的供给方式进行了根本性改革，是要让人们树立“水是商品”的意识。
逼出来的“水改”
根据长丰县政府2002年3月28日《长丰县农业生产用水经营管理制度改革办法（试行）》的通知精神，长丰县对农业生产用水的供给方式进行了改革。
“这是被逼出来的办法。”长丰县水务局局长杨维国说。杨维国认为，在以前的供水方式中，水利部门没有盈亏意识，管理的责任心不强，水利设施的维护不周，而农民有用“大锅水”的心理，没有节水意识，二者相加造成的结果就是水资源的极大浪费，经常出现水闸一开就无人管理，跑、冒、滴、漏成为常态，浪费了水电的必然后果是增加了农民负担。而由乡（镇）、村统一收取水电费，水利部门的利益则受到了侵害。
杨维国举例说，改革前，长丰县每年的水电费用在5000万元左右，实际上乡村能收上来的费用只有3000万，而最后能交到水利部门的只有1000万元左右。
杨维国在2002年4月前曾任张祠乡党委书记。他对乡镇截留、挪用水电费的做法深有感受：“以前，县里每年给我们下达的水电费任务是190万元，能收上来的可能是140万元左右，但我们交到水利部门的也只有这个数字的一半。”
“乡镇政府截留水费，是因为经费实在困难，只好先用了再说。”数字表明，长丰县的水改已经过去两年，但各乡镇至今还拖欠水改前2149.27万的水电费。
在这种情况下，改由水利部门直接向农户收取水电费，也成了避免乡镇截留、挪用，保护水利部门自身利益的一个措施。
长丰县官方则注意到了水改取得的积极效应。在县水利局提交的2003年《农业生产用水经营管理制度改革情况的调查与思考》一文中，有这样一组数据：“2003年全县夏播水稻70万亩，比上一年减少了15万亩，减幅达21%.改革对退耕还林起到了积极的推动作用，2003年全县退耕还林面积达到了14万亩。”
文章说，通过水改还增强了群众节水、惜水意识，2003年1-6月，长丰县的用水量比同期减少了1226万立方米。
过去全县每年水电费是5000万元左右，现在按水改测算出的水电费只是1200万元，减轻了农民负担。
虽然强调水改的积极作用，但长丰县有关部门也承认，改革带来了一些在操作中无法逾越的现实问题，这都需要在今后的工作中加以解决。
落后的供水设施
改革两年，长丰水务局下属19个水管单位已全部改制为供水公司。作为长丰县最大的灌区之一，庄墓水管站当年被改制为庄墓供水公司。
配合这次改革，庄墓供水公司投资80万元修建了大型水闸以及支渠水闸，利于控制水流，同时还在各村修建了水电费收费站。
庄墓供水公司经理曹春武承认，虽然投资巨大，但用水的农民仍旧抱怨买水难，特别是交了钱却买不到足够量的水。
曹春武认为，造成这种情况的原因很多，比如上游地区的农民不自觉地抢水，截水。另外，落后的水利配套设施也是导致农民用水困难的主要原因。
“改革的方向就是计量供水，但我们现在却无法做到计量供水。”曹春武说，要计量，首先得有完善的可计量的供水设施，但长丰的水利设施基本都是上个世纪70年代兴建的，水无法直接流到农户的田里，渠道是土质的，水从供水公司流到田里，中途平均会有17.6%的损耗，这样最后到农户田里的水肯定要少于他们购买的水。
另一方面，现在农户的田地既小又分散，一家的田地能分散在十几处，想给每块田都能像自来水那样测量用水量是不可能的。
曹春武估计了一下，如果庄墓的供水设施及水渠要进行符合计量用水要求的改造，投资肯定要超过一个亿。
水务局局长杨维国则认为，长丰县有中小型水库265座，各类排灌站290座，排灌渠道1200条。“如果这些都改造的话，起码要好几个亿。”
收费艰难
根据长丰县的改革用水规则，每轮灌溉前，需要用水的农户要按照预定的用水量和规定的水电费单价预交水电费。
这让一些村民感到不解。罗塘乡朱庙组的朱怀顺就认为：“用水交钱是应该的，但是总要把水先放到田里才能给钱，过去政府办的时候也是这样的，每年什么时候想用水就先用，到下半年再交水电费。”但供水公司并不这样认为。
“我们买电时也是要先付钱才给电的，而且谁能保证水放到田里后，钱就能顺利收上来？”庄墓供水公司经理曹春武说。
曹春武说。去年和前年的供水是以行政村为单位的。“在过去两年，我们都是只收到了一部分钱之后就放水，但水一到渠里，给钱的不给钱的农民都去抽水，我们毫无办法。”曹春武说，今年供水公司改变了做法，以乡镇为单位组织收费，只和乡镇政府发生直接关系，由政府负责把农户凑的钱交来，才供应水。即使有了行政干预，收费还是显得艰难。
罗塘乡党委书记尹良山在今年春种时候几乎把所有的精力都放到了催收水费上。他说：“水费难收，除有一小部分人想占便宜恶意不交钱外，还有一些现实的问题，比如有的人家旱田多，我们也是按每亩35元收钱的，因为没有科学的计量设备，我们不能做到按实际使用水的多少收费，还有些农户的田里有水，也要交钱，甚至有些打工的人没种田也要交钱，他们当然不愿意。”
罗塘乡做了这样一个统计：以朱桥村丁户村民组为例，60%农户交了水费，剩下40%的农户不交钱的原因是：有3户家庭特别困难，没有钱；有2户是五保户；有7户存在一时讲不清的原因，如村里过去差他家钱、供水公司占地、有过去的乡村干部答应免去水费等。有的农户甚至表示，水来了就要抽，谁不给就和谁动刀子。
朱桥村村主任戴恒军说，村里另一个村民组陈塘全组今年就一分钱没交，但全村600多亩土地都用上了水，因为到下游的水要经过他们村，来了水就抽。
长丰县水务局局长杨维国也认为：“农业用水是特殊商品，在一定时期、一定范围内是不能完全市场化的。”
交钱也买不到水
水改三年来，张祠、徐庙两个乡从来没从供水公司买过水。在庄墓灌区，罗塘乡是第一站，张祠是尾水，离供水公司有20多公里的距离，且地势高，要经过三级水站的抽水才能到达。
“不是不想买水，是因为我们离得太远了，买水贵，我们这里已经是三级供水，平均每亩从水公司买来就要65元，自己还要再拿出10块钱左右买柴油才能将水抽到田里。”张祠乡余庄村村民余保礼说，“就是想买水，我们这里下游也买不到，去年夏季，生产队组织收了几千块钱，供水公司说这点钱他们无法开动机器，最后钱又退了回来。”
庄墓供水公司经理曹春武也算了一笔账，“像张祠这样的尾水地区，我们几级水站机器同时开动一次，一天的耗费就在一万元左右，一般收来几千块钱我们无法开动机器，而且路远水耗大，到时候水不能按量送到老百姓田里，甚至根本就送不过去，我们也无法交代。”
“这就出现了想买水的买不到，想卖水的卖不掉的局面。”实际上，张祠等地的群众三年来一直在靠天吃饭。
除了雨水，就只能通过有水的池塘以及沟沟渠渠来汲取浇灌用水。而一旦雨水少，天旱也就无可奈何。
一些老百姓甚至开始怀念以前“大锅水”的年代，65岁的农民朱怀顺说：“需要水的时候，政府就组织放水，一年至少有三次，能保证河道是有水的。”
供水公司的风险
实际上，供水公司也有本难念的经。庄墓供水公司经理曹春武说，因为工资不能及时兑现，站里很多职工都离岗了，今年这个97人的水公司只有33人在岗，大多数都不是技术人员。
“不可否认，水改后农民有了节水意识，用水量少了，加上去年前年雨水较大，这对供水企业来说就不是好事，水卖不出去没有了收入。”
据统计，庄墓灌区一年的职工工资需要90多万元，加上其他的设备维护费用，一共需要150万-180万元左右。
曹春武说，庄墓灌区2002年收了42万元水电费，2003年收了39.5万元，今年收了50万元。而在水改前，每年能收到的水费在240万元左右。
按曹春武说，庄墓供水公司现在运转艰难。2002年发了半年工资，2003年全年没发工资，今年到目前只发了2个月的工资。
“这是一个实际问题，就是水公司的经营受自然条件的影响太大，在当年的改革方案中，我们忽视了这个问题，没有考虑丰水期和枯水期对供水企业的影响。而改革几年来，降雨不算少，加上群众的节水意识提高，供水企业受到的影响很大。”县水务局局长杨维国说，根据测算，一年收取1200万元的水电费才能维持全县供水企业的运转，但是去年只收了100多万元，今年也不过200万元，与实际需要相距甚远。
杨维国提出了他所认可的解决农业用水的看法：农民要增强节水意识，不提倡三级供水，在需要三级供水的地方可以考虑进行产业结构调整，种植耗水量少的经济作物，同时各村应组织修建水塘，增加蓄水量，提高抗旱能力。
长丰的这场农业用水改革也引起了有关领导的思考。今年3月28日到29日，安徽省水利厅召开了一次全省水利工作会议。会上一副厅长明确指出：“长丰水改的思路是正确的，但与我们的现实情况至少还有20年的距离。”
