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各位领导，各位专家学者，女士们、先生们，早上好！中共十六届三中全会通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》第一次提出了“坚持以人为本，树立全面协调可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展”的科学发展观，这是中国共产党执政五十多年来在国家发展观上的历史性突破，标志着中国将进入一个经济社会和人的全面发展的新阶段。
在深刻把握发展观的重大意义的同时，我们应该对新的发展阶段所提出的任务和要求以及面临的挑战具有足够的认识，特别要重视体制性因素对贯彻发展观的重大影响。二十多年来改革与发展的经验证明，体制改革与社会发展始终是一个互动过程，我们认为在新的发展阶段政府职能及其运行是贯彻科学发展观的决定性体制因素和关键。如果说二十多年以来，以企业为中心的改革成功地塑造了社会主义市场经济的微观基础，为经济持续快速发展奠定了体制条件，那么促进经济社会和人的全面发展必然要求改革的重心转向政府体制。下面我想讲三个问题。
第一、二十六年来改革的重要进展。先讲第一个问题，政府改革和政府职能转变既是经济体制改革的重要内容也是决定经济体制改革进程的关键。从改革初期的政企职责分开，简政放权到建立社会主义市场经济宏观调控体系，直到近年来提出职能政府、法制政府的理念，中国的政府改革大力长保持了与经济改革相近似的渐进过程和特色，可以说离开政府改革的渐进展开和深化市场经济的形成与完善是不可能的。因此客观评价政府改革合经济体制改革深化的互动作用对于进一步完善社会主义市场经济体制，为贯彻科学发展观奠定坚实的体制性基础具有重要的现实意义。
1、政府改革为新体制的发育和成长提供了初始条件。从改革开放初期到社会主义市场经济体制改革目标的确立，这一时期具有重要意义的是以简政放权、政企职责分开为主要内容的政府行政性改革。改革不仅大大调动了地方政府发展经济的积极性，而且直接催生了新体制因素，并拓展了其成长的空间。农村家庭承包责任制的普遍实施，授权经济特区对外开放和向沿海地区扩大，意味着部分经济取得了相对独立传统体制的生存和发展空间。正是因为这种改革，一定程度上具有了向市场分权的意义，不同于以往的体制内收收放放的分权。过去老的体制就是一统就死，一死就放，一放就乱，一乱又统，这样就是恶性循环，现在有所改变了。因而成为促进商品经济和市场经济发展的重要的助推器，就政府和企业的关系而言，与产权的和资金人为完成政企职责分开的改革，但是企业自主权的扩大，使得不同产权初期的产品交换日益广泛，对于市场价格和市场资源配置格局的形成发挥了重要作用。
同时，国有企业负责人包括一些直接管理企业的政府官员在计划外经营中初步具备了市场意识，不仅促进了国有企业经营管理水平的提高，而且也在相当程度上为非国有经济的成长提供了重要的人才准备。
2、政府改革推动了政府职能转变的逐步深化。1992年小平同志南方谈话以后，中国明确了建立社会主义市场经济体制的改革目标，启动了体制转轨意义上的政府职能转变议程。1993年党政机构改革初步发生了经济管理职能与非经济管理职能，行政管理职能与社会中介管理职能，宏观管理职能与微观经济组织职能，颁布了《国家公务员暂行条例》，在这个基础上1994年实施的财税金融外汇外贸计划投资等方面的一系列改革，尤其是财税金融和外汇体制改革，初步形成了宏观调控的基本框架。1998年政府机构改革大规模撤并了，并具有融合计划经济的行政管理部门，为消除政府经济管理的动机取得了釜底抽薪的作用，有利于改变以往政府部门的职能交叉弊端，并进一步促进了政府经济管理职能向间接调控转变。进入了二十一世纪随着中国加入WTO，中央政府明确提出加快对外改革开放，打破经济运行当中的行政性垄断，在市场整合和规制方面为不同的产权主体创造了平等竞争的环境，推行了以减少行政审批为重点的行政审批，扶持推动了政府职能转型的深化。
3、政府改革推动了政府运行法制化的进程。1989年《行政诉讼法》的颁布实施是我国行政法制进程中的一个里程碑，标志着我国依法行政开始了一个重视保护公民权益和监督行政权力的新阶段。《行政诉讼法》的实施对于保障公民、法人和其他组织的合法权益、规范政府行为、监督行政机关依法行使职能起到了重要作用。全国各级法院共受理了一审行政案件91万余件，案例类型几乎覆盖了所有的行政管理领域，不仅推动了政府行政法规的不管完善，而且促进了政府职能的转变。2003年《行政许可法》颁布，从行政审批到行政许可，虽然只有两字之差，但是反映了政府在管理理念上的变化和突破。《行政许可法》明确了行政许可的范围和设定限制，规范了政府与市场，政府与社会，公权与私权的关系。它的颁布和实施对于加快政府职能转变强化政府依法行政完善市场经济体制保障公民和市场主体的权利具有重要而深远的意义。需要指出的是尽管中国在走向市场经济的过程中，政府职能已经发生了重要转变。但相对于经济市场化进程而言，这种转变还仅仅是初步的，甚至在主要方面还是滞后的。政府改革和政府职能转变不仅要求理清政府与国有企业的关系，和政府机构相应的变动，而且涉及到包括政府的运行机制，政府功能与市场功能的界定，政府行为的规范乃至行政权利来源与制约等更为丰富，更为广泛的领域。特别是随着非国有经济的地位和作用的不断提升，对外开放的不断扩大，在更广泛的范围加快政府改革和职能转变的现实要求越来越迫切。 第二个问题，关于深化政府改革需要解决的几个认识。对于计划经济向市场经济转轨而言，政府改革与职能转变的核心问题是重塑政府与市场的关系。与80年代强调完善政府计划体制发挥市场调剂的补充作用不同，向市场经济转轨意味着政府与市场关系的调整，必须向市场发挥基础作用，政府来补充这样一个思路转变。如果不确立这样一个基本思路，政府的职能转变就难以实现，并且制约着各项改革的深化开展，阻碍市场经济体制的最终形成。经过二十六年来的改革，市场经济的发展与政府职能的相互促进，政府与市场的关系已经发生了重要变化，但是与经济运行当中政府主导的特征，政府与社会发生不协调的问题仍然比较突出。之所以出现这样的情况，固然有传统体制惯性和利益格局变动等因素的影响，但更重要的因素可能在思想认识方面、观念方面，所以当前的现实当中可能有几个基本理念需要继续深化我们的认识。
1、政府如何在市场条件下坚持科学发展观，党的十六大把发展作为执政兴国的第一要务是对历史经验的深刻总结。只有经济和社会发展了，才能真正维护和实现中国最广大人民的根本利益。尽管在理论上说，任何社会都应该把发展作为重要目标，但是我们确实一度为某种脱离现实的价值理念牺牲了发展，我们也曾经试图脱离发展在静态当中解决某些社会矛盾，在发展问题上我们有过历史教训。因此经过二十多年来的改革开放，发展是硬道理已经深入人心，并已经成为社会的普遍共识。然而在经济社会转型条件下，把发展作为执政兴国的第一要务，不仅包括了发展观方面的丰富内涵，而且要求在发展战略和体制方面进行一系列的创新，也就是说发展要有新思路。十六届三中全会提出科学的发展观，真实反映了执政党在发展问题上的认识深化，也反映了执政能力的提高。
首先，科学的发展观是以人为本，全面协调可持续的发展观，是促进经济社会和人的全面发展。按照科学发展观的要求，发展不仅仅是经济的发展，更不是单纯的经济增长。人民物质文化生活水平和质量的提高，社会公众的普遍实现与社会进步相适应的自主文明都将成为发展的内容和目标。因此政府职能转变不仅是贯彻科学发展观的制度前提，而且必然要求进一步调整政府与公民、政府与社会、政府与市场的关系，离开这些关系的调整，政府职能就难以深化，科学发展观就会流于一般的口号。
其次，坚持科学的发展观要求发展必须根据不同时期发展环境和条件的变化，适时地调整发展思路。在经济市场化格局已经基本形成的条件下，经济发展的主体力量在市场，政府的作用主要是通过市场主体的合法权益和公平竞争激发社会成员创造财富的积极性，增强经济发展的内在动力。政府应当改变计划经济体制时期遗留下来的直接控制和领导经济发展的思路，继续扩大市场主导经济发展的深度和广度。政府只有在摆脱直接主导经济运行甚至直接主导市场竞争的条件下才能够真正贯彻科学发展观，促进经济社会和人的全面发展。这个我觉得现在还有很大的距离。
第三、坚持科学发展观要求正确处理和把握集中与分散决策的关系。改革开放以来，传统体制高度集中的虽然被大家所认识，但集中体制能办大事的误区依然存在。不能否认集中体制有降低成本的优劣，但必须在决策和执行科学或者正确的前提下面才能办大事，否则的话负面影响很大。而科学决策和执行存在了多种约束条件，比如说信息是不是对称，利益取向是不是一致，决策目标是多重的还是单一的，长期的还是短期的等等。不解决约束条件问题，很可能大事办不成，负面影响不少。因而只有约束条件相对简单的情况下，比如说战争时期、战后恢复以及应对突发事件等等，集中体制的优势才能充分体现。问题在于市场经济客观上要求分散决策，如果政府存在了很强的集中的偏好，就很难根据走向市场经济的实际进程切实和转变职能，反而把不适当的决策强加给市场，甚至代替市场选择。
二、如何深化市场经济宏观调控认识。按照中共中央十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题决定》的表述，建立社会主义市场经济体制就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性的作用，这是十四届三中全会的，那么十四届三中全会把社会主义这几个字删掉了。但是随着中国市场化进程的展开，如何认识宏观调控与市场资源配置的关系，对于进一步完善市场经济体制越来越重要。问题的焦点在于一个是宏观调控究竟是市场配置的基础作用的前提，还是宏观调控必须以市场资源配置为前提，主体是政府的，而不是市场的。如果是前者的话，市场资源配置的基础作用如何发挥？这里有这么几个问题。
二是国家宏观调控的主体是谁？中央政府、国务院，当然我是代表国家，但是到了地方，到了省市甚至于到了县，他都代表国家，大家都要来调控，这样调控的话就乱了。 三是市场当中宏观调控的本质含义是什么？最基本的含义就是狭义的理解，就是国家利用货币和财政政策调整经济运行。但是广义的包括了利用行政的、法律手段的综合条件。所以我觉得怎么样在源头上认识宏观调控，它的功能到底怎么样？关键是前提条件还是内容？主体是谁？这些都是值得我们深思的问题。对宏观调控及其市场资源配置基础作用的关系理解不同在不同程度上导致了把宏观调控与传统计划体制或者行政手段等同起来的迹象，成为制约政府职能的重要因素。政府行为往往以宏观调控为名，以计划去控制或者是行政手段实施。中国目前在市场整合方面存在许多行政性壁垒，普遍的地方保护主义以及政府直接干预市场经济运行，大多以加强宏观调控名义来取得合法性的，实际上既阻碍了市场经济体制的完善，也削弱了宏观调控的有效性。因此，必须从理论上明确现代市场经济的内涵，明确政府与市场的边界才能真正形成有效的宏观调控体系。
宏观调控在市场经济的理念基础上产生的，不是计划经济时代的综合评判的概念的直接转换。离开市场经济来谈论宏观调控，有计划经济条件下利用经济杠杆调节经济运行并没有本质区别。现代市场经济的宏观调控其出发点不是否定和取代市场主体的自由选择和竞争，更不是政府主导经济运行。宏观政策的主要作用在于更准确地反映总体市场的兴落，帮助和促进市场主体理性的选择，改善市场主体自由选择和竞争的环境。宏观调控是现代市场经济的基本内容，但不是市场基础作用的前提。宏观调控也不是政府管理的替代性概念，不同层级政府和部门都强调宏观调控，使得宏观调控几乎更具有政府管理职能区分和行政运行的特征，并且在相当程度上影响了宏观调控与市场运行的和谐，影响了宏观政策对经济运行的有效调控。
三、充分认识转轨时期政府主导经济的特征。在现代市场经济国家，与市场在长期自然演进过程当中不断成熟，形成了一套以法律为基础的相对完善的游戏规则。政府对经济活动的干预不仅必须以促进和保护市场为基础和前提，而且受到严格的法律约束，不能有任何的随意性。政府与市场的边界相对清楚，如何解释和处理两者之间的关系，也存在大的原则分歧。在经济转轨当中，政府与市场的关系要复杂得多，而且始终存在着价值判断和理论上的分歧。
首先，中国不存在要不要政府干预的经济问题。因为走向市场经济的过程当中，政府对经济活动的干预不仅始终存在，而且直接介入市场的情况也依然比较普遍。中国的问题是要不要缩小和减少政府干预的范围和领域，政府干预要不要以市场为基础的问题。对否定政府干预的批评和论证，政府干预的必要性，合理性的批评并没有多少现实的针对性。对于一个转型中的经济体来说更需要认真的是政府的哪些干预是现阶段必须得长期要退出的，哪些干预无论是现阶段还是长期要退出的，哪些干预现阶段很弱，而长期还是需要加强的，哪些干预是现阶段和长期都是必须的。只有回答了这些问题才能真正解决和处理好转轨经济过程当中政府和市场的关系。
其次，政府的市场化基础是通过政府主导改革而建立的，政府与市场的边界也没有成熟市场经济国家中那样的清楚，政府不仅是制定市场游戏规则，当裁判的角色，而且还直接参与到市场当中。也就是说，政府要促进市场发育，为市场机制充分发育创造良好的环境，也要根据市场的发育程度适时地进行角色的转换。在这个意义上，政府与市场的关系不可避免地面临着角色的冲突，从而对走向市场经济当中的政府职能定位造成深刻的影响。因此，在相当时期内，在处理政府与市场的关系方面，政府如何适应市场经济化的现实要求，实现市场自身的转型依然是矛盾的主要方面。
第三，中国在由计划经济向市场经济转轨当中新体制因素主要是通过传统体制外的增量方式发展起来的，计划体制内的变动相对要滞后，特别是大量的国有企业如何转型尚在探索之中。一方面，体制外的增量长足发展奠定了市场化资源配置的基础，并且向体制内拓展。另外体制内的国有企业和政府之间的关系盘根错节，政府还难以超出于市场之外。在这种情况下政府如何协调体制之间的矛盾和冲突，避免体制冲突阻碍市场发展。总而言之，经济转型当中政府与市场关系远不像成熟市场经济体制那样基本定型，而是一个市场关系逐步发展与政府职能转变的互动过程。但是要走向市场经济，就必须确立市场经济在资源配置方面的基础作用，这是市场经济的基本特征。在从高度集中的计划经济体制向市场经济体制转轨的这个历史背景下，市场经济发育不成熟是必然的。现实当中的诸多矛盾更主要的是由市场经济不成熟、市场经济作用不充分所造成的，并非所谓市场机制的缺陷。在经济转轨当中钱权交易，公共领域的缺失恰恰是市场经济不成熟的表现，是市场边界不清楚的结果。问题在于在处理政府与市场的关系方面究竟是强化职能转变，拿市场竞争和资源配置更充分地发挥基础作用，还是强化政府对经济的直接控制，这是根本的方向问题。这个问题搞不清，或者是方向反了，不仅无法最终确立和完善市场经济体制，而且会对中国经济增长的可持续性和稳定形成重大的障碍。政府主导经济是转轨经济的一个特殊状态，不是市场经济的一般或者完善的状态。政府改革和职能转变的基本方向，是最终形成市场主导型的经济。
第三个问题，深化政府改革的重点。当前中国经济社会正处在转型时期，也就是处在一个关键时期的。十六届三中全会提出了以人为本，处理全面协调可持续的发展观，促进经济社会和人的全面发展，不仅反映了新的历史时期对于发展的客观现实要求，也是进一步深化改革的指导思想。改革要为贯彻发展观奠定现实的体制基础，必须坚持统筹兼顾，注重改革当中的各种利益关系的调整，注重经济社会和人的全面发展，注重制度建设和制度创新。按照新的改革理念，政府改革应现实由经济建设型向公共服务型政府转变，由全能性政府向现代职能型政府转变。就当前的现实情况来说，政府改革的重点应放在规范政府行为、强化监督制衡机制两个方面。
1、规范政府行为。与成熟的市场经济相比，处于经济社会转型阶段的政府依然具有一些特殊的发展职能。在基础设施建设大规模发展的初期，政府作为投资建设主体的功能仍有重要的作用。在市场经济发展早期，经济运行当中的不可避免地存在一些盲目性，政府在规范市场主体方面仍然占有主导性的地位。在经济社会全面转型的时期，政府制度建设的深化与完善，既是政府责无旁贷的职能，也是责任公共责任的重要内容。在这个意义上可以说中国的市场经济具有较强的政府指导性的特征，问题不在于现阶段政府主导应该不应该，而在于政府行为必须规范，而且需要根据市场化实际进程逐步实现政府自身转型和职能转变。
首先，规范政府行为必须正确处理政府与公民社会的关系，权为民所用是一切政府行为的根本出发点和归属。政府坚持统治人民和社会还是呼吁人民与社会，是现代政府与传统政府理念的根本区别。根据现代法制理念，对公民和社会而言，行为规范的基本原则，近似性的原则，也就是说法律法规没有禁止做的事情是都可以做的，不违法的，是规范政府行为的前提。这个原则体现了鼓励公民和社会创新活动的进程。假使法律法规不禁止，大家都可以干，老百姓和企业都可以干，这样的理念给企业和老百姓一个创新的空间。传统的体制什么都要审批，那样的话就没有创新的空间。而对于政府而言，法制理念则强调政府只能做法律法规所规定的事情，这个理念有助于防止政府随意扩大权利，甚至侵害公民权利行为的发生。所以，这两个理念我觉得特别重要，作为企业和老百姓来说，只要法律不禁止都可以进入，都可以做的；那么作为政府来说，法制理念应当强调政府只能做法律法规规定的事情，不规定的事情你不能做。我们加强依法行政首先是加强行政行为的法律授权，无论是投资领域的选择、行政审批的设定，还是间接调控的手段，政府行为的规范都需要明确的法律规定。 其次，强化政府的公共服务职能，大力减少政府积极干预微观主体的行为。明确政府公共职能主要是在非市场领域或者市场本身无力调节的领域充分发挥政府的职能，解决政府缺位的问题。一是制定和完善市场规则，打破行政性垄断，清除产权歧视，强化产权保护，致力于创造一个有利于市场主体平等竞争的市场竞争。二是协调协调发展和社会发展的关系，加强基础设施建设、义务教育、科技基础研究、生态和环境保护，为社会提供市场机制所不能提供的公共产品和服务。三是完善收入分配职能，在完善分税制、企业和个人所得税的基础上，对人口的转移制度，完善政府社会保障的基础平台，发散和规范商业保险，社会福利事业，建立多层次的社会保障体系。实施宏观调控要改变过分依赖政府投资扩张的局面，注重政策信号的引导和作用。
第三，合理发挥不同政府和不同部门的职能，目前各级政府几乎与中央政府一样存在着大体相同的经济社会的职能，既使是县级政府职能也与中央政府职能多方面的冲突，现在经济发生当中的上有政策，下有对策的问题，企业改制当中的逃废债务和乱集资、乱收费的问题屡屡发生，实际上都存在着不同程度的反映政府合理发挥职能的缺陷。现实当中一些政府职能部门直接从管理对象收费解决自身不足的做法，必须有计划、有步骤的进行清理，直至完全取消。
二、强化和完善政府行为的监督和制衡机制。在现代民主政治框架下，政府权力和职能的约束机制主要来自于民主法制和公民社会三个方面。民主的约束机制主要是通过公民选举产生的代表组成的，代以民主机构来发挥作用，代以民主机构按照法定的程序对政府及其官员行使权利的行为直接或者间接的进行省外执行，并且要求得到解释和答复。法制通过预先制定的法律来界定政府和公民的范围，确保将权力的任意扩张、使限制在合法的范围之内。公民社会的约束主要通过舆论监督，表达公民的意愿或者诉讼。
检测政府权力运行是否符合民意，强化和完善政府行为的监督和制衡机制，首先要求政府活动必须贯彻公开性的原则。政治文明和民主政治的重要原则之一就是公共权利的行使要透明，这是建立社会监督的基础。公众只有知道政府在做什么，才能知道政府的行为是否符合法律的要求。政府行政机关要贯彻行政公开的原则，建立公开办事的制度，定期发布他所掌握的和公民利益密切相关的信息。使政府的行为活动处于社会的公众监督之下。目前一些政府部门已通过互联网发布了部分的政策进行了政务信息公开的探索，但是对于强化行政监督机制来说，还是很不够的。应当通过专门的信息公开立法，确立政务信息公开的基本内容和程序，形成政务公开的制度性框架，推进政府的行政公开。
其次，按照政府的职能与权力的对称原则，进一步完善政府的问责机制。完善政府问责机制不仅要加强政府行为系统内部上级对下级的督促，发挥审计与监督部门的作用，更重要的是来自政府外部的制约，特别是人民代表大会的制约。国家审计署向人大的报告，引起了代表的广泛关注，对于完善政府问责机制具有促进作用。政府问责机制的完善还要求按照党政分工的原则，改变执政党的执政方式，提高执政能力，目前政府问责一般只能问到政府首脑，但实际上许多情况是一把手的职能。执政党的集体领导集体负责，与行政权利的职能规程原则往往发生矛盾，不利于政府问责制度的完善。
第三，加强对政府行为的行政监督，扩大社会参与决策与决策监督的领域。近年来，一些政府部门采取了听证会的方式已经体现了社会监督的精神。但是听证程序与决策程序等方面仍需要进一步的完善，避免把听证单纯的看作可听可不听的征求意见的形式。同时应当充分发挥舆论监督的作用，舆论无疑是一种重要的社会力量，反映的是人心的向背，用人心的这个标尺可以称社会公正的分量。政府行为的规范与否、是否对人民负责，最后是以人心来标志的。近年来，报刊、广播、电视以及互联网等对于大众传媒体对于监督政府行为方面的作用越来越重要，这实际上与舆论监督的法制有关，应当规范其行为，发挥舆论监督的积极作用。
总之，二十六年来的改革开放，中国已经基本上形成了经济人自主决策的市场经济体制，公民权利意识和权利意识逐渐觉醒，政府的权利利用也越来越受到法律和社会的监督。在市场经济体制下不断走向成熟的情况下，传统的公民义务本位正在向权利本位转变。政府的权力本位开始向职能本位转变，有限政府和职能政府的理论日益深入人心，权为民所用，执政为民，正在成为政府的基本原则。当然，必须承认历史长期行政的意识官本位的传统影响与公民意识同时具有是明显的经济转型期的特点。不同民族对于政府的预期和价值判断也存在着重大分歧，从而对有限政府和职能政府的发展与完善构成深刻的影响。不过人们经过转型期的市场经济的反思已经抛开了早期的那种盲目的市场崇拜，好的市场经济和坏的市场理念越来越成为共识。而历史和现实已经证明好的市场经济一定与有限政府和职能政府相联系，建立法制基础上的有限政府和职能政府是中国社会主义市场经济和民主政治携手的大势所趋，也是社会主义物质文明、政治文明和精神文明发展的本质和必然要求。政府改革和政府转变同经济市场化一样是一个渐进的过程。无论是旧体制的消耗还是新体制的完善都不会按照某种主观的设计一蹴而就，而现实期而言，在经济关系乃至社会没有发生根本性变化以前，原有的部分政府职能在一定时期内有必要继续发挥作用，也不可能也不应该提前消亡。 就前瞻性来说，转轨经济的不足以及经济社会关系变动的不确定性，政府职能的超前转变也是困难的。但是，只要坚持以人为本的发展观，并视为改革的出发点和归属，始终代表最广大人民的根本利益要求，政府改革和职能转变就会不断取得突破和实质性的进展。就长期稳定持续发展而言，人民大众基本权益的拓展和保护，生活质量和福利水平的提高始终是改革和发展的根本动力。 以上的报告请我们研究会各位理事审议，也请参加会议的专家、学者提出宝贵意见。我就讲到这里，谢谢大家！
