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中国国家级开发区发展成就及未来展望
天津经济技术开发区管委会副主任 杨仲强
2004年是中国经济技术开发区建区20周年，也是小平同志题词“开发区大有希望”的18周年。20年来，中国国家级开发区始终站在中国对外开发的最前沿，开拓创新、先行先试，在创造了巨大的物质和精神财富的同时，为我国的工业化和现代化建设积累了宝贵的经验，起到了示范带头作用。但随着我国经济发生取得巨大进步，随着我国加入WTO ,开发区的建设和发展面临着新的问题，各开发区都在积极探索推动开发区发展的新体制、新机制、新模式，下面我主要以天津开发区为例，就国家级开发区土地开发建设方面取得的成绩，经验，面临的问题和我们的发展思路谈一下看法。
一、国家级开发区取得的成就和积累的经验
截至2003年底，我国共批准了49家国家级开发区（1984—1988年 14家，1992—1995年 18家，2000—2003年 17家），总规划面积564平方公里。这些国家级开发区特别是国家首批批准的国家级开发区，无一例外的称为当地的经济“增长极”，对带动地区经济的发展起到了不可替代的作用。
（一）国家级开发区在非常有限的土地上创造了经济奇迹，是集约利用土地的典范。
第一、国家级开发区集约利用土地的水平全国领先。2003年，49个国家级开发区实现GDP4144亿元，工业总产值（现价）10662亿元，出口386.7亿美元，税收收入608.2亿元，合同外资金额175.3亿美元，外商实际投资84.4亿美元。国家级开发区以占全国万分之零点五左右的土地面积，创造了占全国3.55%的GDP，%的工业总产值，%的税收，%的实际使用外资，%的出口。据预测，2004年，国家级开发区GDP将超过6000亿元，相当于目前上海市的经济规模。
以本人所在的天津开发区为例，1984年，天津开发区建区前，33平方公里的土地基本上是一片盐碱荒滩，土地产出的总产值只有300万元左右。开发区是在没有使用一分钱的财政资金的情况下，靠3.2亿元的贷款发展起来的。2003年，开发区实现的GDP445亿元，完成工业总产值1251亿元，出口达到69亿美元，财政收入93亿元，固定资产投资130亿元，成为天津市最大的经济增长点。
第二、国家级开发区实现了很高的投入产出比水平。
首先是国家级开发区的投入产出比很高。20年前，国家给予首批14个开发区的资金支持是22亿元的开发性贷款；而20年来，仅天津开发区一家就累计向国家上缴税收总额就超过160亿元。
其次是为所在地区的经济发展做出了极大贡献。成立较早的国家级开发区几乎无一例外成为当地经济发展的龙头。天津开发区在建区前，300万元的产值在天津市总产值的比例几乎可以忽略不计，而2003年，天津开发区的GDP占到天津市的18.7%，工业总产值占到30.9%，出口占到47.9%，实际使用外资占到38.7%，成为天津市最主要的经济增长点。
最后一点是国家级开发区自身的总投入产出比很高。仍以天津开发区为例，截至2003年，天津开发区土地开发和基础设施建设投入累计为160亿元人民币，单位土地开发成本约为4亿元/平方公里。而开发区建成区项目用地投资密度为5.3亿美元/平方公里。
产出方面，2003年，开发区建成区单位项目用地平均产生的工业产值为56.8亿元/平方公里，GDP为20.2亿元/平方公里，财政收入为4.23亿元/平方公里。
因此大致可以认为，截至目前，天津开发区每投入1元人民币的开发成本，平均可吸引外资1.3美元，产出11.2元的/年的工业产值和5元/年的GDP，产生1.05元/年的财政收入。特别是自2005年开始，一汽丰田、大发等大企业及其配套商投产后，天津开发区的工业项目用地投入产出比还将有进一步的提高。
（二）国家级开发区已成为我国新兴行业的聚居地，是实现产业升级换代的典范。
国家级开发区吸引了世界上最优秀的跨国公司，以电子通讯、汽车制造、生物医药、化工等行业形成了聚集效应，已经成为我国高新技术产业的重要制造基地和传统工业的嫁接改造基地。可以说，中国现代经济中主导产业的主要公司有相当一部分都集中于国家级开发区，主导产业优势成为开发区地方经济核心竞争力的主要组成部分。
2002年，全国手机产量的50%以上来自国家级开发区， 其中，诺基亚在北京开发区、摩托罗拉在天津开发区的产量合计约占全国的1/3。苏州、昆山开发区云集了六大笔记本电脑代工厂商，年产量达到全球的1/4。
汽车产业发展迅猛，不久的将来，全国将有200万辆汽车出自国家级开发区。
本人所在的天津开发区产业聚集度也非常高，2003年，电子通讯、机械制造（包括汽车）、医药化工和食品饮料四大支柱行业产值达到1145亿元，占到工业总产值的91.5%。截至2003年底，天津开发区共有40家财富500强企业投资了80个项目，高新技术企业数量达到107家，高新技术产品产值达到719.9亿元，占工业总产值的比例达到57.5%。
（三）国家级开发区都拥有当地最好的投资环境。
开发区投资环境从最初的三通一平发展到现在的七通一平、九通一平，目前绝大多数国家级开发区已实现了九通一平的投资硬环境。2002年，天津开发区率先提出了新九通一平的投资软环境理念，“新九通”就是“信息通、市场通、法规通、配套通、物流通、资金通、人才通、技术通、服务通”，新一平就是“建设二十一世纪的新经济平台”，这一理念得到商务部的肯定和各兄弟开发区的效仿。
二、国家级开发区20年来的成功经验。
（一）努力适应我国扩大对外开放形势，成为我国对外开放的前沿阵地。国家级开发区无一例外的致力于开放型经济的发展 ，将自身打造成日益符合国际惯例的平台和我国承接国际产业转移的主要阵地。如天津开发区截至2003年底，吸引了外资项目3679个，项目投资总额累计达到213.7亿美元，合同利用外资183.6亿美元，实际使用外资111.7亿美元。项目平均投资额575万美元。其中1000万美元以上的项目350个，1亿美元以上的项目14个，超过10亿美元的项目2个；有40个财富500强企业在天津开发区投资了80个项目。
（二）努力突破传统思想和体制的束缚，适应先进生产力和市场经济体制的要求。国家级开发区率新在投资体制、用工体制、企业制度、市场体系建设和政府管理体制等方面进行了一系列的改革。
如：在观念创新方面，国家级开发区首倡了“投资者是帝王、项目是生命线”、“为投资者提供方便、让投资者获得利润”、“服务也是生产力”等先进理念。
在管理体制方面，创造了“集中统一、充分授权”的市政府派出机构的管理体制和 “一个班子，多个牌子” 精兵简政的政府运行机制，首创了“一站式、一条龙”的服务模式。
在政策法规方面，形成了开发区特色的法规体系和政策体系；如天津开发区2002年出台了鼓励主导产业发展的板块式、梯度式的投资促进政策，该政策体系的特点是不分国别、不分所有制，而主要依据产业不同给予梯度式鼓励。
在土地开发模式方面，更是与时俱进，不断探索，先后采取了负债开发、滚动开发、划片开发、融资开发等手段，目前绝大大数成立较早的国家级开发区都完成了七通一平、九通一平的基础设施建设，并摆满了项目。
（三）努力适应我国工业化进程和世界产业梯度转移的趋势，引进先进的技术和管理经验，培养一大批高素质的管理和技术专业人才，加快区域的产业升级，致力于成为当地发展现代工业的“ 增长极”。国家级开发区一直坚持“以工业为主”的建区方针，努力发展现代制造业，力争能够以最小的土地、能源消耗，最小的环境损害，产生最大的经济效益。在招商引资中非常注重选择主导产业型的、跨国公司或行业领袖性的公司，且要求其投资额大，投资密度高，税收收入高、符合环保标准，这些优秀企业的引进，不但对发展区域经济发挥了极大作用，而且对于本地工业的嫁接改造，产生了意义深远的影响。目前，发展比较好的几个国家级开发区，工业产值均以较大的幅度超过省会城市的工业产值，对我国的工业现代化做出了不可磨灭的贡献
三、开发区当前面临的主要问题及未来战略调整
正如以上所说，开发区建立20多年来，取得了辉煌的建设成就，也积累了宝贵的经验。但当前国内各界对开发区却存在着很多的误解和非议，比如：开发区的设立有悖于WTO规则，开发区的发展完全得益于优惠政策，开发区乱圈乱占耕地、损害农民利益等等；还有人认为新形势下，随着我国全面开放格局的形成，应撤销开发区。实际上，这些说法是有失偏颇的。
首先，开发区既是我国改革开放事业的产物，也是我国推进改革开放事业的重要手段。当前我国正处于重要的战略机遇期，正日益深入地融入到世界经济一体化体系之中，客观上要求开发区充分发挥开展对外经济合作的经验和优势，充当我国参与世界性资源再分配和国际竞争的先锋队。同时，我国走新兴工业化道路的战略，也要求开发区借助自身已经形成的以跨国公司为代表的先进生产力，充分发挥辐射带动作用，通过产业链延伸、梯度转移，有效带动周边区域的结构调整和产业升级。
其次，开发区已经成为我国地方经济发展的最有效途径。近年来，我国兴起的“开发区热”，从反面印证了各地对开发区促进地方经济发展的突出作用的肯定。
第三，开发区的存在并不违背WTO的游戏规则。世贸组织框架与原则并未禁止包括开发区在内的各种特定形式的特殊经济区的存在。《中国加入工作组报告书》载明了以下内容：世贸组织把中国的经济性特区视为特殊经济区的一种；除了5个经济特区外，14个沿海开放城市、6个沿长江开放城市、21个省会(首府)开放城市和13个内陆边境开放城市均可列入特殊经济区，这就为入世后我国开发区的继续存在与发展提供了法律依据。
根据以上几点，我们认为开发区在中国的历史使命远未完结，在我国新时期的社会主义市场经济建设的进程中，开发区仍将大有可为。但是，当前困扰开发区发展的一些问题也不容回避。
一是土地问题。当前我国的土地资源保护政策日趋严格，加大了对新增建设用地的控制力度，对于抑制各地开发区的泛滥，规范开发区的健康发展，促进土地集约利用起到了明显作用。开发区的规模扩张型发展只能是一种短期性和战术性的开发策略，不适宜长期实行。那么在现时条件下，顺势而为，及时调整，转而选择内涵型增长的发展方式，实乃大势所趋。特别是国家级开发区，必须从规模型扩展逐步走向内涵型增长。在此基础上，也必须看到，一批发展较好的国家级开发区在坚持土地集约利用的前提下原有土地资源基本用尽，无法及时补充进一步发展所需的适量土地资源，集约发展和结构调整所需的发展空间受到很大限制，影响到开发区未来的健康持续发展。因此在坚持土地集约利用和保护耕地的基础上，应当考虑合理利用耕地，充分利用荒废地资源（如泰达周边存在大片的盐碱地和荒滩），为一批较好的开发区提供可持续发展所需的必要空间。
二是区域合作问题。开发区引进、吸收国外的资金、技术和先进经验，通过辐射、扩散，带动区域整体发展，也是我国设立开发区的初衷之一。但在现行体制下，地方经济发展基本上是各自为政、各行其是的局面，开发区与周边地区的利益关系很难协调，无法形成互惠互利、共同发展的合作态势和机制。这不仅阻碍了开发区创新成果的顺利“输出”，抑制了开发区带动作用的有效发挥，而且由于各地区竞争的白热化——甚至出现恶性竞争，使得资源分散、重复建设屡屡出现。为解决这一问题，有的地区试行了开发区与行政区的合并，政策区和管辖区双重结构，通过不断的探索来寻求解决区域冲突，促进区域合作的途径， 并取得了一定的成绩。当然在改革探索的过程中，也不可避免地需研究解决新的问题，比如：合并之后，一方面新老体制的冲突弱化了开发区的创新能力；另一方面行政区沉重的社会包袱使开发区不堪重负等等。
三是法定地位问题。长期以来，特殊的政策一直是开发区区别于其他地区的最鲜明的特点，把开发区定义为肩负着独特历史使命的特殊政策区是比较贴切的。但近年来，随着我国总体上的政策趋同，开发区的这一特点已日渐淡化。那么，未来开发区是什么呢？特殊的体制区，特殊的功能区，还是纯粹的现代化产业园区？开发区在我国的行政框架里的位置又在哪里？这些问题，都亟待有一个全面的解答。
总的说来，与20多年前创立时相比较，开发区所面对的经济环境、政策环境、体制环境等各方面都发生了巨大的变化，这里面既有有利的一面，比如对外开放程度的不断深化和宏观经济的持续、健康、稳定发展，也有不利的一面，比如我们以上所谈及的几个问题。新时期里开发区要想取得更进一步的发展，就必须适应这些变化，做出及时调整。
第一、定位调整。发展工业，既是开发区的长项，也是开发区的立身之本。在中国走新兴工业化道路的历程中，充当先行者和探路者，仍将是开发区最基本的使命。因此，新时期里开发区的第一要务仍然是建设现代化制造业基地。同时也必须顺应新的发展形势，注重工业化与城市化的有机结合，通过加强城区建设，来提升区域竞争力。因此，未来开发区的功能定位为：具有显著体制优势、环境优势和技术优势的现代化、国际化新型工业城区。
第二、发展思路调整。贯彻新的发展观，从主要追求速度转向更加讲求效益，从主要追求数量转向更加注重质量，从主要依靠政策优势转向主要依靠综合环境优势。实行五个“并重”：经济开发和技术开发并重；内外资并重，特别要着力培育自由知识产权的内源型经济发展；资本引进和技术引进并重；经济发展和环境保护并重，坚持可持续发展。产业发展方面，仍然要坚持工业为主，但要加大第三产业的发展力度，特别要注重金融、物流等现代服务业的发展。
第三、政府机制调整。经过将近20年的努力，中国开发区已经在政府与市场的关系上走出了一条新路，为我国的政府职能转变积累了宝贵的经验。新时期里，开发区要继续坚持“小政府、大社会”的管理模式，进一步规范行政行为，优化行政程序，提高行政效率，特别要借助电子政府等多种现代化手段，积极推行政务公开，逐步形成公开、透明、规范、协调的行政体制。发扬创新传统，在新型社区管理、新型社会文明建设等方面，进行积极探索。
第四、投资环境建设思路调整。更加注重制度创新，通过制度创新，形成良好的“小气候”，巩固开发区的先行优势；按照行政许可法的要求，全面革新政府职能，从“强审批，弱监管”向“弱审批，强监管”转变；创建服务型政府，真正做到急“民”所急，想“民”所想；坚决遏制向老体制回归，办事拖沓、推诿等不良趋势；增强基础设施保障能力，由全包全管的能源厂站运营逐步引进规范的市场化操作模式。
第五，投资促进战略调整。引资方向上，仍以承接国际生产力转移为中心，加大对跨国公司产业资本的引进力度，同时抓住第三产业打开国门的机遇，有针对性地引进物流、金融等现代服务业资本。引资策略上，由倚重优惠政策，逐步转变为一种体制优势、产业优势。同时，建立起符合WTO国民待遇原则的产业政策，一方面是不论内资、外资，不分所有制形式，一视同仁，适用同样的政策；另一方面是各开发区结合自身实际情况，针对不同的产业实施不同梯度的优惠政策，重点培育符合本地区资源优势的主导产业。
总之，国家级开发要在20年来积累的物质精神财富的基础上，继续不断开拓创新，保持自身的先进性，为我国经济发展和社会主义市场经济建设做出更大的贡献，以自身的实际行动实践邓小平同志“开发区大有希望”的伟大预言。
