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行政许可法为什么“好”
从1996年开始起草到2003年8月份通过，再到今年7月1日正式实施，对于行政许可法的作用以及可能产生的影响一直存在各种争议，而无论是悲观或者乐观的态度，有一点是无可置疑的：行政许可法设立的主旨是要限制政府权力的滥用。
权力的滥用有多种形式，在一个努力发展经济的转轨社会，比如中国，权力滥用一个特别明显的例子是用权力来增加经济收入，也就是腐败。腐败是权力可交易的结果。对于一个正常的社会，公权力可交易不足以带来收入，这如同私产无法用于交易以给私产所有者带来收益一样的糟糕。前者损失的是公正，后者损失的是效率。从经济学上判断，对公权力和私人产权，存在着一个一般性的命题：对它们界定得越清楚就越“好”。这里的“好”是实证判断，即对公权力和私人产权的清楚的界定可以增加社会福利（帕累托改进）。对私人产权界定得越清楚就越易于交易，而自愿的交易一定能改善交易者的处境。相反，对公权力而言，界定得越清楚，越不易于交易———不易腐败是也。
关键是如何才能界定清楚。我们知道，私有产权是一种排他性权利，它的清楚界定一定需要公权力的保护，问题是公权力作为惟一的合法暴力拥有者也完全可能损害私有产权——这是诺思的“国家悖论”的内容。损害的方式之一：对公权力的权力范围的模糊界定。这种界定越模糊，公权力的空间就越大，私有产权也就越脆弱。所谓寻租、设租都和这说不清道不明的公权力界限有关。
正是从这样的观点出发，我们为明确界定公权力界限的每一个努力欢呼。而行政许可法无疑是近年来这方面的一个最重要的努力。我们需要的不仅仅是政府的积极作为，我们更需要政府积极作为的规则。
行政许可法“好”的体现
对公权力的界定，有几点比较重要。第一，什么是可以设立行政许可的，什么是不可以的。第二，如果可以设立行政许可，谁有权设立行政许可？第三，要设立行政许可的话，应该遵循怎样的程序才能确保许可权力不被滥用？
这几点分别对应的是行政许可的内容、实施主体和程序。在实施主体和程序方面，行政许可法已经有了比较清楚而明白的规定，大大限制了以往滋生腐败的自由裁量权，这显然是一个巨大的进步。
不过，最重要的还是对管制内容的界定。试想，如果一个行业根本就不需要政府操心，那么就是程序和实施主体规定得再明白简单又有什么用？而且行政许可法适用的范围是经济和社会事务，如果不清楚划定可以设立行政许可的界限，将又给“设租”、“寻租”行为留下空间，这必然会影响正常的社会经济活动从而给社会经济发展增加成本。
在行政许可的内容上，行政许可法的规定主要体现在第十二条和第十三条。第十二条明确罗列了六类可以设定行政许可的事项；第十三条规定是行政许可法里最闪光的，它以法律的形式确定下可以不设立行政许可的事项：“（一）公民、法人或者其他组织能够自主决定的；（二）市场竞争机制能够有效调节的；（三）行业组织或者中介机构能够自律管理的；（四）行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的。”
从第十三条所表露的立法精神看，如果能审慎地落实此条规定，对中国将来社会发展的影响将十分深远。
当然，问题也正在于落实。第十三条毕竟还是只规定了一些原则，哪些行业符合这些原则呢？我们将如何判断呢？
另外，第十二条的落实也存在类似的问题，一个具体的行业，假如它必须要行政许可，那么它应该属于十二条的哪一项呢？要知道，第十二条规定的六类事项分别对应着不同的实施程序和许可内容，戴错帽子会引发行业的不良反应，一点马虎都来不得。
所以要落实第十二条和第十三条，必然要对具体行业的技术经济特点有仔细的分析。技术特点会决定行业的经济特性，而经济特性又决定了可以适用的法规。这需要综合的知识才能判断，其中，经济学的分析至关重要。
在所有这些问题上，武断是错误的开始。
出租车业的定位
定位，指的是从出租车业的特点出发来确定其所符合的法规。因而，对出租车业的定位包含了两层意思，第一，出租车业要设立行政许可吗？第二，什么需要行政许可？什么不需要？
出租车业的经营涉及到进入经营、经营主体、从业数量、经营车辆和经营价格等等事项。要判断哪些事项需要行政许可，以及如何设立行政许可，这要从出租车业的特点开始谈起。
出租车业的最大特点是鲜明的个体化：任何两辆出租车都可以构成竞争关系，而且个人的判断力和经验对于经营状况的好坏几乎要负全部责任。所谓个体化，即指出租车业的经营主体应该是个体。另外，出租车业的产出是一定质量的城市居民出行服务。这决定了出租车业属于提供公众服务并且直接关系公共利益的行业。从市政的角度看，对于经营主体必然会有一些要求，比如要熟知城市交通情况，要会熟练驾驶出租车等等。而且出租车业一般都被视为一个城市的窗口，展示城市的形象；这样，有些城市还会对经营主体、出租车有一些特殊的要求，比如经营者对城市历史文化的一定掌握，出租车的外表颜色、车型等等。
行政许可法第十二条的第三项规定“提供公众服务并且直接关系公共利益的职业、行业，需要确定具备特殊信誉、特殊条件或者特殊技能等资格、资质的事项”。这样，从我们对出租车业特点的分析看，出租车业显然属于此项许可事项：即对出租车业经营者的特定技能、出租车的特定条件有要求。
不过，这项许可是对出租车业经营者的资格“认可”，而非“特许”经营。“特许”经营对应的是第十二条第二项的许可事项：“（二）有限自然资源开发利用、公共资源配置以及直接关系公共利益的特定行业的市场准入等，需要赋予特定权利的事项”。这和出租车的经营是不搭界的。
对出租车业经营者（个体）的资格“认可”，在操作上一个合适的对比是各种资格考试，比如律师资格考试、会计师资格考试等等。出租车经营者在通过资格考试之后，获得一个基本的从业资格。这个资格考试可以被设计用于考察经营者是否掌握城市交通情况、是否掌握城市历史文化等等城市要求的这些特殊技能。
另外，在出租车业的行政许可上还需要仔细衡量：一个城市的出租车业需要的出租车数量是否要设立行政许可？出租车服务价格是否要设立行政许可？
对这两个问题的回答涉及到对行政许可法第十三条的理解和落实，也涉及到对出租车业的仔细的经济学分析。经济学可以证明，出租车的数量只能通过市场竞争来确定，完全可以由市场竞争机制来调节。竞争将使得提供低水平服务的经营者（尽管具备基本的从业资格）被淘汰。而且任何制定经营车辆数量限制的企图都是危险的，要知道，除了城市居民的需求，谁也没有完全的信息以至能决定出租车业所需要的出租车数量。
租价管制是出租车业常常被采用的一项政策，但是事实上这也是一个经济学神话。对价格的管制从来都不会消除信息不对称，从政府对价格管制的历史（无论国内还是国外）看，几乎没有成功的例子，而且往往造成更多的社会问题、更大的社会成本。
在对待出租车业的总量（数量）控制、租价管制上，自1980年代开始，先是严肃的经济学分析，然后是城市的政策实践，都已经有了很多很好的尝试。审慎地考量政府的能力，考量政府积极作为的成本，尊重各个行业具体的特点，尊重行业自发的一些安排，正确对待市场调节的能力，正确地采纳合乎行业特点的政策，这也正是行政许可法第十三条规定的立意所在。从第十三条的四项规定看，出租车数量和租价通过市场、行业组织以及政府的事后监督完全可以予以规范，不需要设立行政许可。
对经营主体的限制、总量控制、租价管制，这三者构成了影响出租车业发展的最关键的约束条件。从已经生效的行政许可法的要求看，出租车业其实所需要的管制非常简单，第一，对于经营者有基本素质的“认可”，即通过“特殊技能”对从业者实施行政许可。至于出租车业的经营主体完全可以不作规定，它既可以是个体，也可以是个体自愿联合的企业。第二，让通过“认可”的经营者自由竞争。第三，出租车服务价格虽然没有必要政府定价，但出于对乘客的保护，行业组织和政府可以通过对主要线路的出租车运营成本进行测算，然后制定并广泛公示指导性价格信息。第四，对出租车司机侵害乘客的行为（如拒载、价格欺诈、车辆不洁和不文明服务等），则可通过协会组织和政府设立的投诉和处罚机制得到有效解决。
那么，现实中的政策又是通过什么条例如何规定的呢？
管制政策的歧视性
现行的出租车业的最高法规是建设部和公安部在1998年发布的《城市出租汽车管理办法》。在《管理办法》里对经营主体的限制、总量控制和租价管制都有相应的规定。
对经营主体的限制是基于身份的“歧视”，即只允许公司经营，而不允许个体经营。在《城市出租汽车管理办法》里第二章列举了两类经营主体作了规定，一是出租汽车经营企业，二是出租汽车个体工商户。这个“个体工商户”指的可不是个体司机，因为在第十一条里就紧接着规定了申请从事出租汽车经营的企业和个体工商户应该提交的文件，里面包括“（三）资信证明，（四）经营管理制度，（五）有关经营场地、场所的文件和资料”；如果是个体经营何须这些东西？另外，在第十条里对出租汽车驾驶员做了条件规定。如果可以个体经营，又怎么需要对驾驶员和经营者做区分？
出租车业的这个身份歧视的政策在《北京市出租汽车管理条例》里规定得更为明确，在这个条例里只规定了一种经营主体（第八条），从对这个经营主体的要求来看“（二）有固定的经营场所和相应的车辆停放场地；（三）有合格的驾驶员；（四）有相应的管理人员和管理制度”，显然这个经营主体只能是企业。
另外，在《城市出租汽车管理办法》里第四条明确规定“出租汽车的发展规划和计划，由城市建设行政主管部门会同有关部门编制，纳入城市总体规划，报当地人民政府批准后实施”；这条规定是各个城市在出租车业制定总量控制的法律依据。
同时，第十七条的第一款“（一）执行由城市的物价部门会同同级建设行政主管部门制定的收费标准，并且使用由城市客运管理机构会同税务部门印制的车费发票”，明确说明城市出租车业是要实施租价管制的。
《城市出租汽车管理办法》至今有效，而在这个《管理办法》里，经营主体只能是企业，而且还实施了总量控制和租价管制这样严厉的政策。在行政许可法的比照下，根据我们前面的分析，目前《城市出租汽车管理办法》显然在经营主体限制、数量控制和租价管制上的规定是错误的。
但是如何纠正呢？
宝贵的变局
行政许可法的第八章附则里明确说明：“本法施行前有关行政许可的规定，制定机关应当按照本法规定予以清理；不符合本法规定的，自本法施行之日起停止执行”。而且，即使是行政许可法所设定的行政许可，也可以修改和停止。在第二十条规定“行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价；对已设定的行政许可，认为通过本法第十三条方式能够解决的，应当对设定该行政许可的规定及时予以修改或者废止”，第二十一条规定“自治区、直辖市人民政府对行政法规设定的有关经济事务的行政许可，根据本行政区域经济和社会发展情况，认为通过本法第十三条所列方式能够解决的，报国务院批准后，可以在本行政区域内停止实施该行政许可”。
这几条规定显示了行政许可法开放和尊重行业经济规律的立法精神。而在中国已有历史情况下，行政许可法的落实一定是一个清理的过程。事实上，自行政许可法2003年8月份在全国人大常委会通过开始，这个清理现有各种法规以及学习行政许可法立法精神的行动就开始了。
以北京为例，北京市的清理行动轰轰烈烈，成绩卓著：原来通过北京市地方性法规、政府规章和市政府文件设定的行政许可事项231项被取消了137项。相应的，《北京市出租汽车管理条例》也清理了几十项。
可是关键还是在于对经营主体限制、总量控制和租价管制这些约束条件的调整。
如果从这个标准来评价目前在出租车业落实行政许可法带来的清理工作的效果，结论将令人失望。就出租车业而言，《城市出租汽车管理办法》在法律上的位阶属于部门规章，当然需要用行政许可法过滤一遍。可是这个《管理办法》并未作任何修改。地方上的清理工作，还以北京市为例，对《北京市出租汽车管理条例》的清理也只是一些无甚紧要的调整，根本未触及到根本。
比如，在有关“出租汽车经营开业许可”里，停止了第10条（二）项、（三）项、第24条第1款、第26条第1款，可是仔细查对《北京市出租汽车管理条例》，这些条款只是一些程序上的小调整，个体司机不能申请牌照的限制依然存在。在总量控制和租价管制的限制也依然存在。
显然，如果在行政许可法的落实上不能解决“应该清理什么”这个问题，再好的原则依然也只是一纸空文。
不过，行政许可法还是带来一些宝贵的变局：它在处理程序上体现“便民”原则的明确规定给突破出租车业的不合理也不合法的管制带来了一些可操作的空间。表现在：原来申请不到个体经营牌照的“公司司机”（只能在出租车公司打工）现在可以依据行政许可法向行政机关申请牌照。如果司机采取这种行动，那么行政机关在对经营主体限制政策上就无论如何没法含混过去了。行政许可法对于受理行政许可申请的明确而简洁的规定大大加强了司机的申述力度：行政机关必须在20日之内予以明确的答复，而如果司机不满意，还可以启动两种程序，第一，听证会；第二，行政诉讼。
无论采用哪种方式，政府的应对都要曝光于社会公众并且置于法律的约束下。
这些都将构成宝贵的变局。
合理与合法
经济学上有一个很简单的道理：什么样的约束下就有什么样的行为。而在出租车业最重要的约束就是政府政策带来的约束。行为是在这些约束下发生的。而目前在出租车业的政府政策约束上，最重要的、最关键的约束就是我们前面分析过的对个体经营的限制，总量的限制以及租价的限制。
何谓最重要的约束？
就是对行为影响最大的约束条件。以此观之，这三个约束在对出租车业从业人员的收入、地位、命运以及出租车行业的健康发展上有关键性的影响。
想要一个服务质量更高、社会矛盾更少、政府更省心的出租车业吗？行政许可法规定的这些宝贵的原则要怎样才能在出租车业真正贯彻呢？
请从这些约束条件入手吧。
合理的应该合法，合法的也应该合理。
这是行政许可法带来的变化，也应该是我们要一直努力的方向。
