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美国这一次的特保与以往不太一样，并不是以已经造成的损害为理由，而是以“市场扰乱威胁”为理由。
本报记者 罗小军 左志坚 上海报道
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无从评估的特保
11月9日下午，义乌市外贸局外贸科科长周文斌的工作内容是搜集义乌市裤子出口企业的信息。周文斌在电话中告诉记者，他们已经注意到美国方面对中国棉裤设限，好在义乌的裤类出口企业不多。
2004年10月29日，美国纺织品协议执行委员会首次受理美方以“市场扰乱威胁”为由，提出的对中国输美棉制裤子(347／8)的设限申请。此举在浪莎袜业董事长翁荣金看来不足为奇，“袜子已经设限了嘛，其他产品肯定会接着来”。
周科长此时还不知道，“接着来”的还有化纤裤子、针织衫和衬衫。11月3日，美国纺织品协议执行委员会又受理了对五类中国纺织品的设限申请，分别是化纤裤子(647／8)、棉制针织衫(338／9)、化纤针织衫(638／9)、棉制针织衫(338／9)、棉制化纤制男式衬衫(340／640)、棉制化纤制内衣(352／652)。
青岛南南公司贸易部的于延涛因此有些不安。一年前，当美国第一次挥动特保大棒时，南南就被击中，这家内衣大厂短期内裁员300人，关闭一半生产线。直到后来把部分订单转移到印尼的生产线之后，情况才有所好转。这一次，于延涛又有些担心，他们还不知道棉制化纤制内衣(352／652)的设限对他们有怎样的影响。
周文斌获知棉裤外还有5类纺织品被特保的消息后，也有些急了，“因为义乌有很多衬衫出口”。他建议记者可以找企业问问看，他推荐了义乌丝绸制衣厂。
这个厂子的老板现时却没有丝毫的焦虑。该胡姓老板解释说，目前到美国的上述产品现在就有配额限制，所以再设限的话影响也是有限的。
胡老板这个想法不无道理。记者在向中国纺织品进出口协会服装部相关人士咨询时，被告知，美国这一次的特保与以往不太一样，并不是以已经造成的损害为理由，而是以“市场扰乱威胁”为理由。
由于目前影响并不存在，还只是“威胁”，因此很难说对哪几家企业影响比较大。这种无法预料的威胁第一次缠上了中国纺织企业。
被降低的特保门槛
美方的这种做法其实早有先兆。
8月份，一位美国官员表示：“理论上说，针对中国纺织品的过渡期保障措施，应该基于已经发生的市场扰乱。”的确，此前美国政府只支持了那些有市场扰乱证据的申诉。
“但实际上，政府允许行业在仅存在市场扰乱威胁的情况下提出特保申请。我们必须不要预先判断这些申请将会如何被处理，我们将仔细考察申诉的内容以及申诉所摆出的事实。”
两个月后，美国行业协会提交针对棉制裤子的申请书称，随着2005年配额的取消，美国的进口会增加，而来自中国的产品将是进口增加的主要因素，进口增加会导致美国同类产品的减少和市场份额的缩小，中国产品的进口造成了美国“市场扰乱的威胁”。
市场扰乱与市场扰乱威胁，区别最大在于“市场扰乱”是已经发生的事实，以此为由提出数量限制申请必须提供客观数据早来说明扰乱的后果，而“市场扰乱威胁”只是“可能的扰乱”。只要美方表明有这种可能，中国纺织品也就可能面临着“莫须有”的罪名。
上海WTO事务咨询中心贸易救济措施监控预警部贺鸿昌认为，这种“莫须有”的设限理由，意味着美国设限的门槛大大降低。申请一旦生效，中国纺织品服装将被限制在以2004年为基数增幅不得超过7.5%的额度内，其实质是变相延长配额限制。
紧接着11月3日，布什连任当天，美国纺织品协议执行委员就受理了另外12类产品的限制申请。这一问题迅速升级。
贺鸿昌担忧，如果美国认可仅因为存在“市场扰乱威胁”，即对中国纺织品采取过渡期纺织品保障措施这一主张，在明年纺织品配额全面放开后，中国出口到美国的主要纺织品都有可能因此面临数量限制威胁。
此外，如果其他WTO主要成员方也效仿美国的这一做法，纺织品贸易自由化只能是梦想。
布什连任后的第一把火？
不过，布什政府的这一举措与其国内的政治形势有着直接关系。
中美纺织品贸易在美国一直是个颇为敏感的政治话题。
北卡小镇Winston-Salem市选民尼尔德.福尔表示很后悔2000年的时候将选票投给了布什，布什的贸易政策让他工作了30多年的纺织厂倒闭。美国方面出具的资料显示，2001年来失业的纺织工人达到31万多。
布什选前曾硬着头皮前往该市筹集经费，结果如期筹集了100多万捐款。当时该市的批评家们就说，纺织业对布什贸易政策一片怨言，布什只有提起保障措施限制中国的进口以安抚美国纺织行业。
大选前，受选民的压力，国会议员也对政府不断施压，要求修改特保申请程序，接受“市场扰乱威胁”这一条款。贺鸿昌指出，虽然以“市场扰乱威胁”为由提出数量限制申请这一程序规定并非法律，但商务部对其进行修改也无需经过复杂程序，美国政府的态度至关重要。
但在当时，争取连任的布什并不敢于冒然触及国内零售商和消费者的利益，这部分利益集团一直是反对对中国廉价纺织品设限的。
随着压力增加，美国国内的形势在悄然发生变化。上海WTO事务咨询中心监控记录显示，2004年8月美国一位官员称，如果纺织业以存在市场扰乱威胁而非市场扰乱为由，对中国纺织品提出特保申请，美国政府将不会草率予以拒绝。接着，美国制造和贸易行动联合会执行主席奥吉.坦蒂洛向新闻界透露，布什政府迫于压力已经答应将受理并接受基于“市场扰乱威胁”而提出的特保申请，同时承认这是维护本国纺织产业的合法工具。
9月10日 原美国纺织品生产商协会(ATMI，全美纺织行业组织理事会的前身)前主席Carlos F.J. Moore先生在与上海WTO事务咨询中心工作人员座谈时指出，出于国内总统大选及中美关系的考虑，布什政府不会在大选之前做出是否对中国纺织品设限的决定。
形势比人强，在总统选举投票前3天的10月29日，美国纺织品协议执行委员会受理了美有关纺织行业组织以“市场扰乱威胁”为由提出的，对中国输美棉制裤子(347／8)的设限申请，向纺织行业的选民示好。
11月3日，也是布什连任美国总统的日子，对中国纺织品再次设限。这一次，布什政府显然给了纺织业选民一个满意的答复。但事情还没完。
据美联社7日消息，日前又有28个参议员，144个众议员包括南卡、北卡的所有代表和弗吉尼亚的参议员和5个众议员，联名致信布什总统要求受理针对中国产品的保障申请。值得注意的是，这些州的多数选票投给了布什。
此外，布什还面临着共和党议员的要求。日前共和党议员给了布什一个最后通牒：要么限制中国纺织品的流入，要么看到布什政府力推的中美洲、南美洲自由贸易安排在众议院搁浅。
贺鸿昌认为，该法案或其他针对中国纺织品和服装的限制措施将会在大选之后成为国会中讨论的议题。
中方回应
在中方专家看来，其实美方面的“莫须有”是建立在并不客观的数据之上的。
美国纺织服装业界一向夸大中国纺织品的威胁，他们出具的证据是，随着近年来美国对中国胸衣及袍服等产品取消配额限制，其在美国的市场占有率激增1009%，并导致批发价格骤降53%。随着其他门类的纺织品配额将于2004年底被彻底取消，每况愈下的美国服装企业担心配额取消后会面临更严峻的挑战。
但根据上海WTO事务咨询中心的数据监控显示，近年来对美出口维持平稳波动，没有证据表明该产品对美国国内的相似产业构成损害或市场扰乱。
11月7日下午，中国纺织品进出口协会向本报纸发来声明。
“我会认为，美国对目前仍受配额限制的化纤裤子等五种产品拟实施限制，其实质是企图变相延长配额体制，使中国企业失去入世世贸组织带来的好处，是对中国纺织服装业界极不公平的待遇。”
中国服装出口商会表示，这种做法不仅将严重挫伤中国企业和民众对中国加入WTO后国际贸易环境的信心，还将损害美国棉花种植者、纺织品消费者、进口商、纺织机械出口商、美在华投资者的利益。无疑将严重损害多边贸易体制，影响中国在WTO中权利和义务的平衡。
中国商务部外贸司进出口处官员援引商务部发言人的话说：中国政府坚决反对美政府受理该申请，并将保留在WTO框架下采取进一步措施的权利。
目前并非没有回旋余地。中国纺织品进出口协会正在组织企业进行“公众讨论”，这是国内企业的一个机会。
同时，可以考察布什政府的另一个机会是，最早遭遇特保的内衣等产品即将到期。该产品对美国的出口是否恢复自由，青岛南南的于延涛正在翘首以盼。
